Chapitre I - Les modalités d'exécution.

Section I - .

A - Justification et contestation du principe.

Il y a trois raisons principales :

1 - La division du travail et la spécificité des rôles, l'ordonnateur a la particularité à

Absence de caractère exécutoire.

Il y a plusieurs hypothèses :
Le caractère exécutoire n'est pas prévue en 1982, mais introduit par la loi du 28 juin 1994. Le comptable averti par écrit motivé l'ordonnateur de son refus de déférer à la réquisition : Il n'exécutera pas l'ordre. l'ordonnateur doit régulariser la dépense, mais c'est délicat dans la pratique.
Le droit de réquisition se présente comme un instrument régulateur et équilibrant entre ordonnateur et le comptable pour exercer la continuité du service. Cette équilibre sauvegarde l'autonomie décisionnel de la collectivité, si le comptable est un petit peu pointilleux.
L'ordonnateur a l'interdiction, sous peine de sanctions, de faire un usage abusif de son droit de réquisition.
Sanction : il risque de voir sa responsabilité engagée devant la Cour de discipline budgétaire et financière, qui est une juridiction financière distincte de la Cour des comptes.

La loi du 29 juin 1993 qui prévoit la possibilité de saisine de la C.D.B.F. lorsque l'ordonnateur cherche par ce moyen a procurer à un tiers un avantage injustifié et qui cause un préjudice à la collectivité. Il y a peu de sanction par la C.D.B.F. car il y a peu de réquisition.
- C.E., 29 ma 1996, Société Acanor et autres, Revue du trésor, mars-avril 1996, p.189 : Met les moyens juridiques dont dispose un créancier d'une collectivité, en l'espèce l'E.P.A., qui n'obtient pas le paiement d'une subvention promise. Ce créancier s'est heurté à un refus du T.P.G. de Seine Maritime pour la construction d'un chantier. Le refus du T.P.G. n'est pas attaquable devant le tribunal administratif, car c'est une formalité administrative d'ordre intérieur. Ce n'est donc pas un acte administratif faisant grief. Ce n'est pas le bon levier.

Il appartient aux intéressés de saisir l'ordonnateur du mandat établi à leur profit et au cas où celui-ci n'aurait pas inviter le comptable à le payer, de déférer cette décision au juge compétent.
Seul le refus de réquisition encourt la décision, le refus de paiement du comptable est lui inattaquable.

3 - Les infléchissement du principe : la création de la régie.

Ce sont les éléments qui va permettre la rigidité matériel du principe.

a).Les éléments communs des régies.

L'objectif est de permettre à une personne, un agent administratif en général, qui n'est ni le comptable, ni l'ordonnateur, de manier des deniers publics.

Pour des raisons de simplification, de commodité, la formation d'une régie dépend d'une décision de l'ordonnateur, après délibération de l'assemblée et avis conforme du comptable. Il faut l'accord de ces trois institutions.
Cet acte prévoit l'identité du régisseur et il doit mentionner des dispositions relatives au fonctionnement de la régie : recettes, montants maximum, nature des dépenses, etc.

Troisième élément commun. Le régisseur sont soumis au contrôle du comptable public concerné et de l'ordonnateur auprès duquel il est placé. Il y a donc un double contrôle.

b).Les particularités.

1 - Les régies d'avances.

Elles permettent au régisseur de réaliser des dépenses qui sont en raison de leur urgence ou de leur faible montant ont intérêt à être effective sans mandatement, par exemple, l'achat de denrées alimentaires sur le marché et le règlement de dépenses de secours : indemnisations ou aides immédiates.

Intérêt : le régisseur reçoit de la part du comptable des avances de fonds qui doivent être mentionner dans l'acte de création, mais il y a quelques verrouillages, le régisseur ne peut payer que les dépenses correspondant à des services faits. Il procède aussi au rôle du caissier et libère la collectivité de sa créance.
En sens inverse.

2 - Les régies de recettes.

Le régisseur est chargé de recouvrir directement certaines recettes. Il y a deux catégories :

a) Les droits du comptant c'est-à-dire les droits d'état civil, les droit de place sur les marchés, les droits d'entrée dans les musées, piscine, bibliothèque, etc.

b) Les produits déjà constatés, par exemple, le versement des loyers (pour les locataires de bâtiments de la collectivités) et les redevances aux concessions d'eau. adapte cette procédure comptable de certains services publics : simplification et même numéro de compte postal.

La logique de la régie est un assouplissement au principe de séparation entre ordonnateur et le comptable.

§ 2 - Les sanctions du principe.

Les sanctions du principe résultent principalement de l'exercice de missions de contrôle juridictionnel des C.R.C.

Ce contrôle juridictionnel s'opère à échéances régulières, tous les 4 ans, sur les comptes des comptables et également au contrôle de gestion de l'ordonnateur. Ces deux missions sont réalisées en parallèle : contrôle juridictionnel et contrôle administratif.
Les collectivités locales, pour la plupart d'entre elles, sont soumises à une obligations annuelle de transmission de leur compte à la C.R.C. avec une date butoir, le 31 décembre à la fin de l'exercice considéré. Le problème, c'est l'archivage qui est très important.

A - Le contrôle juridictionnel des comptes.

Tout les comptes ne donnent pas lieu à un contrôle juridictionnel puisque depuis la loi du 5 janvier 1988, les comptes des petites communes, c'est-à-dire des communes inférieures à 2.000 habitants et dont les recettes de fonctionnement sont inférieures à 2 millions de francs (il y a deux critères) ne sont pas soumis à la C.R.C., mais au supérieur hiérarchique, le trésorier payeur général (T.P.G.).

Le T.P.G. sert de filtre aux petites communes, et il peut faire l'objet d'un jugement dont il peut être fait appel devant la Cour des comptes et éventuellement, sujet de recours en cassation devant le CE : procédure juridictionnelle spécialisée (¹ contrôle budgétaire).

1 - L'objet du contrôle.

Il s'agit d'un contrôle objectif des comptes.

Ce contrôle est indépendant des circonstances de fait. On ne tient pas compte du contrôle du contexte, sauf force majeure : ministre de l'Economie et des Finances (gracieux).

C'est un contrôle indépendant du comportement du comptable. La jurisprudence considère que c'est un jugement des comptes et non des comptables : on juge des comptes et non des personnes. Les juridictions refusent de prendre en considération une faute qu'aurait commis le comptable.

A l'inverse, on ne tient pas compte de l'ignorance dans laquelle pouvait se trouver le comptable, par exemple dans l'irrégularité d'une inscription, ni des difficultés qu'il a pu rencontrer avec l'ordonnateur.

2 - La sanction du contrôle.

Il s'agit de la responsabilité personnel et pécuniaire du comptable.

Cette responsabilité est étendue à la gestion des prédécesseurs, sauf si le comptable a émis des réserves lors de sa prise des fonctions. Il en assumera les conséquences : caractère extensif de cette responsabilité. Sa responsabilité est limitée en cas de réquisition, car il y a une logique de transfert vers l'ordonnateur.

Quand à la mise en œuvre de la responsabilité, elle résulte de la procédure juridictionnelle qui intervient en plusieurs temps :

1 ) La Chambre régionale des comptes émet un jugement qui peut être un jugement de décharge ou de quitus. La chambre reconnaît à travers de ce jugement que les comptes sont régulier.

2) Il peut s'agir d'une procédure de mise en débet qui repose sur le constat d'une irrégularité. Dans cette logique, il y aura deux jugements successifs en deux temps :

- Un jugement dit provisoire qui établit la ligne de compte, c'est-à-dire qu'on formalise ce qui manque dans la comptabilité à la charge du comptable : injonction de régulariser pour le comptable.

- Le comptable va essayer de régulariser, s'il y parvient, le jugement définitif est un jugement de décharge, sinon, c'est un jugement définitif de débet impliquant la mise en jeu de sa responsabilité personnelle et pécuniaire.

C'est une logique très contraignante pour le comptable, en pratique, il est atténué, d'une part, les comptables bénéficient d'une remise gracieuse par le ministre de l'Economie et des Finances, qui est leur supérieur et en complément, si le comptable est condamné, il va faire appel à " l'association de cautionnement mutuel " à laquelle adhèrent tous les comptables. C'est une logique assurantielle qui est considérée par les magistrats comme démotivant.

B - Les sanctions pesant sur les ordonnateurs.

1 - La gestion de fait.

Ce mode de responsabilité a été posé, bien avant la décentralisation, par l'article 60-XI de la loi de finance du 23 février 1963.

a) Eléments constitutifs d'une gestion de fait.

Le point de départ, c'est qu'il y a une atteinte au monopole des comptables dans le maniement des deniers publics, étant entendu que ni les ordonnateurs, ni les particuliers ni les autres agents publiques ne peuvent s'immiscer dans les comptes, il n'y a que le comptable.
Ceci n'est pas spécifique aux ordonnateurs, si l'un ou l'autre de ces personnes intervient dans ce maniement, il devient comptable de fait.

Pour qu'il y ait gestion de fait, il faut plusieurs éléments :

- Il faut que le maniement des deniers publiques soit fait sans autorisation régulière.

- Il faut qu'il y ait effectivement maniement ou détention de fonds publics ou privés réglementés.

La doctrine (chroniques dans l'AJDA 1997, p. 852 et 1998, p. 236) classifie autour de trois hypothèse trois types de gestion de fait :

1 - L'ingérence dans le recouvrement de recettes publiques.

Encaissement par une personne non habilitée, même de bonne foi, d'un organisme publique, par exemple, par l'ordonnateur ou par une association non habilitée : produit d'une location d'une salle municipale, encaissement par un bibliothécaire sans régie de recette, etc.
- C.R.C. d'Alsace, Université Robert Schuman : encaissement par deux enseignants de droits d'inscription du produit de la vente de livres et de surfacturation de frais de voyages

C'est souvent le cas dans les petites communes.

2 - L'extraction irrégulière de fonds publics.

Il n'y a pas d'encaissement, mais des paiements qui paraissent formellement réguliers, mais dont l'objet réel n'est pas celui formulées par les pièces justificatives. Problème, la bonne foi n'est pas toujours évidente. C'est une logique de mandat fictif.

Les mandats de prestations fictives. Les subventions fallacieuses, notamment si l'ordonnateur en est le destinataire effectif, par exemple, la prise en charge de frais de… par une association et cette association rachète les ouvrages du maire et l'hypothèse où le destinataire n'a pas de personnalité morale, par exemple un comité des fêtes.

Difficulté des relations financières ambigu entre la collectivité et l'association.

3 - Le maniement de deniers privés réglementés.

Ce sont les deniers gérés au titre de certaines activités dans les établissements hospitaliers ou médico-sociaux.

On mettra en cause aussi bien la personne qui l'a exécuté. Selon la jurisprudence, la notion de complicité est prise en compte, par exemple le maire et le responsable de l'association.

b) Les conséquences de la gestion de fait.

L'objectif est de parvenir à la régularisation des comptes. Les comptables de fait, c'est-à-dire les comptables déclarée comme tel par la C.R.C., vont devoir produire une comptabilité des opérations régulièrement réalisées et avec des justifications. C'est la transparence comptable.

Il est possible que l'assemblée délibérante reconnaisse comme opération d'utilité publique. Le juge va fixer une ligne de compte qui est une sorte d'ouverture rétroactive de crédits. C'est ce que la collectivité publique accepte de prendre à son compte et ce qui reste à la charge du comptable de fait : l'objectif, c'est la régularisation.

Dernière étape, c'est un jugement de quitus. Dans le cadre d'une gestion de fait, le gestionnaire peut également encourir une amende. Cette amende peut aller jusqu'au montant des sommes induement maniées.
- Financier : Juridictions financières.
- Pénal : Article 433-12 du Code pénal, qui " punit toute personne qui agit sans titre dans la gestion financière de 300.000 francs d'amende et/ou de 3 ans d'emprisonnement ".

Troisième application, il peut y avoir inéligibilité temporaire de 6 mois après le jugement.

D'autres sanctions sont possibles.

2 - Le contrôle de la C.D.B.F.

C'est une cour créée par une loi du 25 septembre 1948 et elle tend à sanctionner les fautes de gestion commises à l'égard de l'Etat et des collectivités locales et d'un certains nombres d'organismes publiques. Les fautes de gestion à l'égard d'une personne publique.

La saisine est réservée à certaines autorités nationales, les présidents des deux assemblées (Assemblée nationale et Sénat), le Premier ministre, les ministres, la Cour des comptes, également, depuis 1980, le créancier impayé par suite d'une décision juridictionnelle condamnant une collectivité publique à payer et en 1995, la saisine ouverte aux C.R.C.

Les justiciables : d'une façon générale, il s'agit de tous les agents publics, les membres des cabinets ministériels et les agents des organismes soumis au contrôle administratif de la Cour des comptes. Jamais une collectivité publique sera justiciable devant la C.D.B.F., donc les membres du gouvernement n'y sont pas soumis et d'une façon générale, les élus locaux non plus. Les élus locaux peuvent être soumis à ce contrôle, depuis la loi du 29 janvier 1993, dans quelques cas :
- Le cas de réquisition abusif du comptable ou,
- Si la collectivité a été condamnée au paiement d'une astreinte, et enfin,
- Si l'ordonnateur ne mandate pas le paiement d'une somme à laquelle il a été condamnée par une décision juridictionnelle.

C'est l'hypothèse très précise de l'immunité. La Cour est compétente pour deux catégories d'infractions :

1 - Les infractions aux règles d'exécution des dépenses et des recettes, par exemple, l'engagement sans visa, surtout pour les administrations de l'Etat ; la mission de mandat fictif (connexion entre gestion de fait et saisine de la CDBF), l'ordonnancement par une autorité incompétente, surtout sur les agents administratifs.

2 - A chaque fois qu'une personne a procuré ou tenté de procuré un avantage à un tiers causant un préjudice au Trésor (à la collectivité considéré), cela concerne rarement les ordonnateurs, mas plutôt les services de l'ordonnateur.

Sanctions :

Entre 500 francs et le double du traitement annuel de l'intéressé, c'est généralement autour de 5.000 francs. Le seul recours possible est devant le Conseil d'Etat en cassation.

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