En tant que délibération, tous les actes budgétaires des collectivités locales doivent être transmis au préfet afin que celui-ci exerce un contrôle de légalité, c'est le déféré préfectorale.

Et, en tant qu'acte budgétaire, le préfet doit aussi exercer un contrôle complémentaire qui est toujours un contrôle de légalité (et qui porte uniquement sur le contrôle budgétaire) qui s'inscrit dans une procédure particulière, avec l'intervention des Chambres régionales des comptes.

Schéma (A venir).

Chapitre I - Un contrôle administratif général.

Section I - La procédure d'adoption et la compétence budgétaire.

1er objet de vérification.
Le processus d'adoption budgétaire a été respecté. Le préfet va vérifier l'existence du débat d'orientation budgétaire et la qualité d'information mis à la disposition des conseillers municipaux (élus locaux) : exigence d'une note explicative de synthèse.

2e objet de vérification.
Vérifie que le budget a été adopté par une délibération et voir s'il n'y a pas eu délégation de pouvoir au maire.

Section II - Les exigences de forme du document budgétaire.

Deux éléments :
1 - Le budget doit effectivement être présenter conformément aux principes d'unité, d'universalité et de spécialité, telles qu'ils ont été présentés par le droit positif.
Il y aura donc un vote par nature ou par fonction selon la taille de la collectivité, des exigences relatives au budget annexe, dans le cadre du contrôle classique de légalité.
Respect du principe budgétaire.
Les documents doivent répondre à une obligation, le principe de transparence qui consiste à faire figurer à côté du budget général un certain nombre de documents d'explication, d'information sur la situation financière et patrimoniale de la collectivité. On parle d'" études annexes ". Plus la collectivité est importante, plus la liste est longue Þ voir document.
1 - La liste pour toutes les collectivité. Les éléments relatives à la situation financière et administrative de la collectivité : présentation solide des finances des collectivités territoriales.
2 - Consolidation des remboursements d'emprunts par rapport aux dépenses de section de financement : logique de dette / habitant. Il faut voir le nombre de clignotants et la liste des opérations de rattachement.
3 - Dimension patrimoniale des collectivités : exigence d'informations. Plus une collectivité a de voiries, plus elle a une obligation de les entretenir.
Þ Exigence de démocratie locale : Ces documents doivent apparaître : principe de sincérité.

Section III - Les exigences de fond.

Ce qui est commun, c'est que le respect de la légalité (¹ sincérité) de chacune des opérations budgétaires doivent apparaître pour être vérifier.

§ 1 - Le contrôle des recettes budgétaires.

Ce contrôle consistera à un contrôle du respect de la législation fiscale et un contrôle du respect de la politique tarifaire locale, à la légalité des subventions Þ confrontation des dispositifs textuels.
L'implication strictement quantitative de ces recettes sur l'équilibre du budget pourra se rapporter au respect du principe d'équilibre budgétaire. C'est une logique de contrôle budgétaire spécifique.

§ 2 - Le contrôle des dépenses.

Il y a un partage assez net entre les deux procédures de contrôle avec, d'un côté, un contrôle portant sur la présence dans le budget de ce que l'on appelle les " dépenses obligatoires ", le contrôle spécifique budgétaire et par opposition le contrôle des dépenses interdites par le contrôle classique de légalité.
Entre les dépenses obligatoires et les dépenses interdites, il y a une troisième catégorie : les dépenses facultatives appelées les dépenses dites encadrées par la doctrine, avec un contrôle " classique " de légalité.

Les dépenses interdites.

Il y a trois critères principaux pour considérer qu'une dépense est autorisée :
- Il doit s'agir d'une dépense correspondant et présentant un intérêt réellement public.
- Elle peut également résulter d'un besoin de la population.
- Elle doit correspondre à une action neutre (neutralité de l'action).
Ce sont des critères doctrinaux (commissaire du gouvernement).

Exemples.

Les subventions accordées aux organismes de cultes sont, en principe, interdites par la loi du 9 décembre 1905 sur la séparation de l'église et de l'Etat , excepté le financement des travaux aux églises communales.
- T.A. de Chalons en Champagne, 18 juin 1996, Association Agir et M. Come c/. Ville de Reims (Revue du Trésor, mai 1997, n°5) : La ville de Reims avait décidée de financer, à l'arrivée du pape, un certains nombre de dépenses pour la commémoration de Clovis. C'est une contribution accordée à la célébration du culte et une dépense prohibée par l'article 2 de la loi de 1905, cependant le tribunal administratif reconnaît un intérêt local à cette célébration.
Les subventions aux écoles primaires privées sont interdites par la loi du 30 octobre 1986 sur l'enseignement primaire. Il y a donc un principe d'interdiction, cependant, il s'agit d'une dépense obligatoire lorsqu'il s'agit d'un établissement privé sous contrat en vertu de la loi Debré du 31 décembre 1959.

Confrontation des dépenses locales à la notion d'intérêt public local.

La jurisprudence refuse d'admettre le rapport entre une dépense locale et l'exercice des compétences de la collectivité dans le champ des affaires locales.
- C.E., 11 juin 1997, Département de l'Oise, R.F.D.A. 1997, p.948 : Le département de l'Oise avait alloué une subvention à la ville de Colombey-les-Deux-Eglises qui se trouve en Haute-Marne. Une commune de l'Oise, Breteuil-sur-Noye, en tant que contribuable départemental a obtenu l'annulation de cette délibération car le département est intervenu hors de son champs d'application territorial.

Les dépenses d'intérêt politique.

- C.E., 19 novembre 1990, Commune de Bleinod-les-Pompes-à-Mousson : Une commune ne peut pas inscrire une dépense de son budget la prise en charge des frais de transport de ses habitants pour aller en car à Paris pour participer à une marche de défense de la Sécurité sociale et pour la paix : pas de financement direct.
- C.E., 1er octobre 1993, Commune de Secondigny : Subvention accordée par une commune à une association de défense contre un projet de décharge nucléaire, cette association ayant commis des actes de violence contre du matériel et des locaux administratif.
- C.E., 25 avril 1994, Président du Conseil général du Territoire de Belfort : Le Conseil d'Etat juge illégale la décision d'imprimer et de diffuser une brochure appelant à voter " NON " au référendum de Maastricht ; idem pour des documents de propagande d'un département pour des élections nationales.

Les dépenses d'intérêt privé prises en charge par une collectivité locale.

- C.E., 17 octobre 1980, Dame Braisch, David et Lebas : Sont interdites de dépenses d'entretenir des voies privées dont les propriétaires se réservent l'usage : c'est le problème des lotissements.
- T.A. de Besançon, 31 mai 1990, Préfet du Doubs c/. Commune de Merey-Moutronb : Est illégale, le paiement d'honoraire d'un avocat chargé de défendre en justice un conseiller municipal dont l'élection faisait l'objet d'un recours.

Les dépenses interdites en matière d'enseignement.
- C.E., 22 février 1995, Messieurs Thiberti et Beranger, rec. P. 98 : Une subvention départementale illégale a été accordée à un établissement privé d'enseignement ; en l'occurrence, il s'agit d'un collège international de langue anglaise : cette attribution est contraire à la loi Falloux de 1850.
- C.E., 28 juillet 1995, Commune de Villeneuve d'asq, A.J.D.A. 1995, p.234 : Une commune de l'agglomération lilloise, où sont implantées les universités, accorde une bourse de doctorat pour deux étudiants d'Europe de l'Est pour le financement de leur thèse. Le motif étant le souci de solidarité avec deux pays souffrant de cadres. Dans ses conclusions, le commissaire du gouvernement Schwartz considère qu'elles sont incompatibles. Le Conseil d'Etat va à l'encontre de ses conclusions et admet la légalité de cette subvention en s'appuyant sur deux textes, l'article L. 121-26 du Code des communes qui définit les compétences des communes de façon générale et la loi du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur, article 51, qui autorise les collectivités locales à instituer des aides spécifiques dans ce domaine. Il y a donc un double fondement, la compétence générale et la compétence spécifique et le juge requalifie les fondements de la délibération. Ce n'est pas une logique de solidarité, mais un objectif de développement universitaire au bénéfice d'une commune dans une logique d'attraction universitaire. Le juge inverse le fondement.
Le Conseil d'Etat vérifie que la collectivité locale n'a pas empiéter sur les compétences internationales de l'Etat français : obtention d'une autorisation administrative, donc il n'y a pas d'interférence.

Dépenses neutres : pas d'intervention dans un différent de caractère politique.
Argument du commissaire du gouvernement Schwartz :
- Pas d'intérêt public,
- Pas d'intérêt de la population,
- Différents intérêts politiques.

Les dépenses interdites en matières d'aides aux gréviste.

Il y a des domaines dans lesquels les dépenses interdites sont classées, d'autres sont plus complexes. C'est le cas de la jurisprudence relative aux aides aux grévistes (de la S.N.C.F.), avec plusieurs décisions du même jour : C.E., 11 octobre 1989,
- Commune de Gardanne,
- Commune de Miramas,
- Commune de Pont-Saint-Louis-du-Rhône, Annuaire des Collectivités locales, p.298 : Annulation de subventions accordées à des associations de solidarité avec des grévistes, l'objectif de ces associations étant de collecter des fonds, notamment l'association de soutien aux agents de la S.N.C.F.. Il y a une immixtion illégale dans un conflit du travail. Cette aide directe n'est pas admise, par contre, ces mêmes décisions admettaient que des aides sociales, en l'occurrence, la gratuité de la cantine scolaire puisse être accordée aux familles de grévistes. Il y a une distinction entre hausse de revenu et baisse des dépenses, entre aides facultatives admises et aides interdites.

Les dépenses interdites en matière de financement des services publics.

- C.E., 14 avril 1995, Consort Dulière, ACL 1996, p. 380 : Problème de participation de budget général d'une commune à un budget annexe d'un service d'assainissement, qui est un SPIC. Il y a une obligation de principe : un budget annexe adopté en équilibre. Le Conseil d'Etat entérine cette annulation d'inscription et procède à l'annulation d'autres dépenses, les tarifs du SPIC et de l'ensemble des écritures correspondant à la fixation de ces tarifs (dépenses et recettes) : c'est l'effet boule de neige.
- C.E., 2 juin 1995, Ville de Nice, ACL 1996, p. 283 : On ne sais pas si c'est un SPA ou un SPIC, c'est une concession d'un service public communal à caractère touristique et artistique, il s'agit de la grande parade de jazz. Est-ce un SPA ? et donc subvention, ou est-ce un SPIC ? et donc cette subvention est interdite. C'est un problème de qualification du service public avec des répercussions étroites sur les subventions. Elle a bénéficiée d'une subvention de 3.600.000 francs. Pour le juge administratif, il s'agit d'un SPA et par conséquent, la subvention est légale (¹ budget annexe).

Commentaire de Michel Verpeau, dans la revue A.C.L., concernant le problème de qualification hors hypothèse de qualification par la loi.

Il évoque la méthode du faisceau d'indices :
- Objet du service,
- Mode de fonctionnement, et
- Condition de financement.

Le Conseil d'Etat rappelle ces trois indices possibles à l'appui de ses observations, mais ne s'en sert pas et il tranche plus qu'il ne motive, la décision est plaquée : " Le raisonnement est pratiquement circulaire, la subvention est légale car élément principal d'un SPA ". Il n'y a pas beaucoup d'éléments certains, ce qui la conduit à qualifier de SPA, c'est l'élément financier qui pose le plus de problème.

Dans toutes ces hypothèses, le juge administratif en qualifiant une dépense interdite, le juge administratif peut prononcer soit une annulation partiale, soit une annulation intégrale du budget.
Dans certaines hypothèses d'atteintes à la légalité, en ce qui concerne la dépenses, le préfet ne procédera pas à un déféré préfectoral, mais à la C.R.C.

Le Conseil d'Etat précise les domaines dans lesquels le préfet n'a pas d'alternatives :
- C.E., 23 décembre 1988, Département du Tarn c/. M. Barbut, A.J.D.A. 1989, p. 135 : A chaque fois que le préfet se trouve confronté à une hypothèse d'illégalité et où il est possible que la C.R.C. intervienne, il n'a pas d'autre choix que de saisir la C.R.C. et non le T.A. : article 8 de la loi du 2 mars 1982.

Le Conseil n'entend pas non plus léser les tiers et aménage un dispositif qui permet aux personnes, justifiant d'un intérêt à agir, de saisir le tribunal administratif, lorsque le préfet est rester impassible. Si à l'issue d'un délai d'un mois à la transmission du budget, si le préfet n'a pas transmis à la C.R.C., une action contentieuse peut être engagée. (Cf. arrêt Brasseur : délai de 2 mois pour saisir la juridiction administrative).

Chapitre II - Un contrôle budgétaire spécifique.

Il est spécifique pour plusieurs raisons :
- Il ne porte que sur des actes budgétaires, pas sur des décisions financières,
- Il ne porte que sur le contrôle de quelques éléments de légalité,
- Dans ses effets, il n'emporte pas l'annulation du budget, mais emporte réformation (modification) et ceci n'exclut pas un contrôle juridictionnel ultérieur.
- Il fait intervenir la C.R.C. et il accorde au préfet un pouvoir de substitution budgétaire : C'est une sorte de résurgence de la tutelle qui prévalait.

Il y a quatre hypothèses donnant lieu à un nombre de saisine très variable. Selon les chiffres de l'année 1995 : Il y a eu 135 avis pour des budgets votés en dehors du délai légal, 158 avis pour un déficit excessif du compte administratif, 721 avis pour des budgets votés en déséquilibre et puis 757 avis liés à l'absence ou l'insuffisance de crédit pour des dépenses obligatoires.
Activités des Chambres régionales des comptes : Lorsqu'elles interviennent pour émettre ces avis, elles interviennent au titre d'un des trois principaux modes de contrôle relevant de leur compétence.

Les C.R.C. accomplissent 2 grands types de contrôle :
- Deux contrôles administratifs et
- Un contrôle juridictionnel.

Les contrôles administratifs, ce sont le contrôle budgétaire et le contrôle de certains actes : les marchés et les concessions et le contrôle de gestion qui intervient a posteriori lorsque le budget a été voté, à l'issue d'une lettre d'observation : vision globale de tous les comptes de la ville (sur 4 ans et procédure d'aménagement).
Les contrôles juridictionnels, ce sont des avis, actes administratifs ne faisant pas tous grief. Ce sont des jugements qui contrôlent les comptes des comptables publics avec en appel la Cour des comptes. Il s'agit d'une juridiction administrative spécialisée, et en cassation le Conseil d'Etat.

Dans les 4 hypothèses dans lesquelles vont intervenir les C.R.C., il y a un certain nombre d'analogies et quelques variantes sur les personnes habilitées à exercer le contrôle et la portée des règlements budgétaires.

Section I - L'adoption tardive du budget primitif.

Fondement : article L. 1612-2 C.G.C.T.

§ 1 - Déroulement de la procédure.

Si le budget primitif n'est pas adopté à la date du 31 mars, et par conséquent, s'il n'a pas parvenu à la préfecture à la date du 15 avril (délai maximum de 15 jours de transmission), le préfet peut saisir la C.R.C. et le délai sera prorogé dans deux hypothèse :
- Le manque d'éléments importants non communiqués par l'Etat,
- L'année d'élection, si la C.R.C. a été saisi, elle rend son avis dans un délai d'un mois, mais le préfet ne dispose d'aucune limitation de délai pour arrêter le budget et le rendre exécutoire (arrêté préfectoral). Jusqu'au début du mois de juin, il n'y a pas de délibération de la collectivité.

Le préfet dispose d'une marge d'appréciation vis-à-vis de cet avis, cependant, il doit impérativement motivé explicitement lorsqu'il s'écarte de cet avis. Ceci vaut pour tous les contrôles d'actes budgétaires.
- C.E., 10 octobre 1990, Préfet du Val d'Oise : Où le juge administratif regrette que le préfet indique des raisons d'ordre général, sans faire connaître les motifs qui l'avait conduit à réduire telle dépense ou à augmenter telle recette.

Dans les faits, les avis de la C.R.C. sont suivis dans leur intégralité dans 9 cas sur 10.

§ 2 - Incidence du contrôle budgétaire.

Une fois que la C.R.C. est saisi, la collectivité ne peut plus adopté elle-même son budget. Il va falloir attendre le terme de cette procédure, c'est-à-dire que le préfet ait rendu exécutoire le budget : Cela génère une période allant jusqu'au mois de juin.

La lourdeur fait que les préfets s'abstiennent de saisir les C.R.C., en pratique, elles sont saisis dans deux cas de figure :
- Dans l'hypothèse de négligence où le préfet saisi la C.R.C. par sanction.
- Lorsque le budget n'a pas été adopté à la date du 15 mars du fait d'un blocage politique interne : c'est un palliatif.

La réforme de mars 1998 permet aux conseils régionaux de faire passer un budget sans majorité, s'il n'y a pas de majorité de censure avec le projet de budget : c'est le " 49-3 régional ".

Section II - L'absence d'inscription de crédit correspondant à une dépense obligatoire.

L'article L. 1612-15 du Code général des collectivités territoriales ne porte pas de problème quant à la procédure, mais quant à son contenu qui vise à imposer à la collectivité l'intégration, dans son budget, d'une dépense qu'elle a omis d'inscrire ou que le montant soit insuffisant.

§ 1 - Les catégories de dépenses obligatoires.

Aux termes de l'article L. 1612-15 C.G.C.T. : " Ne sont obligatoires pour les collectivités territoriales que les dépenses nécessaires à l'acquittement des dettes exigibles et les dépenses pour lesquelles la loi l'a expressément décidé ". Il y deux catégories de D.O. :

A - Les dépenses obligatoires en vertu de la loi.

Les dépenses obligatoires sont au cœur du transfert de compétence et de l'encadrement de l'autonomie financière locale.
Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 31 mai 1990 relative à la loi Besson, se réfère à l'article L. 2321-1 qui évoque que " sont obligatoires pour les communes, les dépenses mis à sa charge par la loi " et l'article L. 2321-2 précisant que les " dépenses obligatoires comprennent, notamment, 31 catégories de dépenses ". Par exemple :
1e : L'entretien de l'hôtel de ville,
4e : La rémunération des agents communaux.
9e : Les dépenses qu'elle a la charge en matière d'éducation nationale : école.
20e : Les dépenses d'entretien des voies communales.
Il y a une obligation de principe de dépense, mais pas une obligation qualitative.
En 27e, 28e, 29e : relative aux dotations pour amortissement et de provision.
Il y a une nouvelle obligation introduite par N14 qui est une logique de prudence.
30e : Les intérêts de la dette et les dépenses de remboursement de la dette en capital.
Et la catégorie générique, la 31e : L'acquittement des dettes exigibles.

C'est une obligation législative. Il y a une multitude de D.O., ce qui est source de difficulté pour les communes.

Le problème, c'est l'arbitrage budgétaire, car la liste n'est pas limitative : " notamment ".

L'absence de liste exhaustive des dépenses obligatoires complique l'appréciation par les C.R.C. du caractère obligatoire des dépenses non inscrites au budget. De plus le caractère obligatoire de certaines dépenses peut être contesté en raison des difficultés d'interprétation de la loi, de l'appréciation de certains éléments matériels qui conditionnent l'application de la loi. C'est ainsi que le problème du caractère obligatoire de certaines dépenses de fonctionnement des classes d'écoles privées, sous contrat d'association, a entraîné des avis divergents de plusieurs C.R.C. jusqu'à ce que la question soit tranchée par le Conseil d'Etat, dans un arrêt du 31 mai 1985, qui retient le caractère obligatoire des dépenses pour les seuls élèves des classes élémentaires, dont la famille réside dans la commune intéressée.

Il y a certaines dépenses obligatoires en faveur des établissements privées sous contrat, en application de la loi Debré de 1959, modifiée par la loi Germer du 25 novembre 1977. Le problème c'est que les dépenses de fonctionnement de ces établissements privées sous contrat doivent être prise en charge, ce qui interdit toutes dépenses d'investissements. La difficulté vient du texte qui n'est pas précis : problème d'interprétation.
- C.E., Ass., 31 mai 1985, Ministre de l'éducation nationale c/. Association d'éducation populaire de l'école Notre-Dame d'Arc-les-Gray, AJDA 1985, p. 402 et 450 & RFDA 1985, p. 635 : La dépense obligatoire ne concerne que les dépenses de fonctionnement des classes élémentaires.
La difficulté est multipliée dans la deuxième catégorie des dettes exigibles.

B - Les dettes exigibles.

Les articles L. 1612-15 & L. 2221-1 du Code général des collectivités territoriales ne donnent pas de définition des dettes exigibles.
Le Conseil d'Etat a précisé cette notion de dette exigible en s'inspirant du Code de procédure civile.

- C.E., 11 décembre 1987, Commune de Pointe à Pitre, rec. 87 : " Une dette est exigible, lorsqu'elle est certaine, liquide et non sérieusement contestée ".

Il y a donc trois critères :

1 - La dette être certaine, lorsque son origine juridique est indiscutée (loi, réglementation de la fonction publique ou du travail), décision unilatérale (garantie d'emprunt ou sur un contrat), décision de justice. La dette est ensuite échue en fonction du montant qui la fonde juridiquement (ex : date limite de paiement d'une fourniture, échéance bancaire). Dette obligation dans son principe, si elle est certaine et échue. Principe dégagé par les C.R.C.

2 - La dette est liquide, lorsque son montant est exactement calculé ou tout au moins lorsque son mode de calcul n'est pas de nature à soulever des difficultés.

3 - La dette n'est pas sérieusement contestée lorsqu'aucune contestation n'a été soulevée quant au principe ou au montant de la dette ou lorsqu'une contestation ayant été soulevé, la C.R.C. aura estimé la contestation non sérieuse.

- T.A. Strasbourg, 23 janvier 1986 : La C.R.C. ne peut subordonner son avis sur le caractère obligatoire de la dépense à la réponse sur le fond d'une juridiction. Ainsi, alors que dans une décision du 5 septembre 1985 la C.R.C. de Lorraine avait estimé qu'elle n'était pas en mesure de constater le caractère obligatoire d'une dépense parce qu'elle considérait qu'il y avait litige, le tribunal administratif de Strasbourg a annulé cette décision en considérant que la C.R.C était "tenue de se prononcer sur le caractère obligatoire de la dépense " et "qu'en l'absence de décision juridictionnelle s'imposant à elle… elle ne pouvait s'abstenir d'examiner la demande dont elle était saisie jusqu'à ce qu'une juridiction ait tranché un litige, fût-il de caractère sérieux ".

L'appréciation du caractère sérieux de la contestation se fera sous le contrôle du juge administratif.

Il y a une difficulté d'interprétation objective de la contestation sérieuse. Ces deux éléments découlent d'une logique contentieuse parallèle. Dans ce sens, du fait qu'aucun recours ne soit introduit directement au sujet du fondement de la dette n'est pas de nature à exclure une contestation sérieuse. En sens inverse, si un tel recours est introduit au moment de la saisine de la C.R.C., cette argument ne peut pas permettre à la Chambre de s'abstenir de se prononcer sur le caractère obligatoire ou non de la dette.

Les difficultés sont également du aux problèmes de divergences de la jurisprudence. Par exemple, la signature d'un engagement en garantie de la collectivité qui se porte caution pour une entreprise. Cette garantie étant le fait d'un adjoint, alors que seul le maire peut engager la responsabilité de sa commune.

Deux analyses ressortent pour considérer s'il y a une irrégularité procédurale ou non :

- La première analyse fait prévaloir le respect de la procédure d'engagement : Puisque cet acte n'a pas été signé par une autorité compétente, il n'a pas de valeur juridique et la C.R.C. ne doit pas le prendre en compte. Cette dépense ne doit pas être inscrite au budget. C'est la jurisprudence du Conseil d'Etat qui considère que cet acte n'est pas légal.

- La deuxième analyse, qui est totalement inverse, ressort de la pratique de la C.R.C. : Cette irrégularité procédurale ne saurait être invoqué par la collectivité elle-même pour ne pas engager ses engagements contractuels : sécurité contractuelle. C'est une illégalité couverte par l'absence du contrôle préfectoral. C'est un élément que l'on retrouve en droit privé : le vice de procédure non substantiel. Interprétation des dispositions de droit privé. Les C.R.C., en matière de contrat de travail, ont pu être confrontées à des difficultés d'interprétation : nécessaire pragmatisme. Il y a aujourd'hui, une harmonisation de la Cour des comptes.

§ 2 - La procédure d'inscription d'office.

Le caractère obligatoire reconnu à certaines dépenses des collectivités locales se traduit par une conséquence juridique particulière : l'obligation impérative pour la collectivité d'inscrire les crédits correspondant à son budget et l'obligation impérative de les exécuter.
Dans l'hypothèse où la collectivité locale omettrait ou refuserait de se soumettre à ces obligations, le législateur a prévu le moyen de surmonter sa carence grâce à deux procédures : l'inscription d'office au budget et le mandatement d'office.
L'objectif : dans un budget où un D.O. n'a pas été inscrit, d'être inscrit d'office.

A - Les personnes habilitées à saisir la chambre.

C'est le seule saisine qui soit ouverte à d'autres personnes que le préfet. Aux terme de l'article L. 1612-15 C.G.C.T. " La C.R.C. [ peut être] saisie soit par le représentant de l'Etat dans le département, soit par le comptable public concerné, soit par toute personne y ayant intérêt… " (c'est une liste).

1 - La notion de comptable public concerné.

C'est une notion plus large puisqu'elle permet au comptable public d'une collectivité créancière de saisir la C.R.C. lorsqu'une dépense obligatoire porte sur la dette d'une collectivité sur une autre. C'est le cas des cofinancement d'aides publiques, ou des participations financières dans une structure intercommunale (SIVOM). Dans ce cas, le comptable public ayant en charge le SIVOM à la possibilité de saisir la Chambre. Ce n'est cependant pas une simple faculté, mais une obligation de mettre en œuvre cette procédure contraignante Cela ressort d'un avis de la C.R.C.R. d'I.D.F.

- C.R.C. d'Ile de France, Avis du 16 décembre 1988 : Cet avis prône la responsabilité d'un comptable public d'une maison de retraite qui n'avait pas mis en œuvre cette procédure. Cela entraîne sa responsabilité, car il y a une obligation de diligence pour obtenir les recettes.
Þ Mis en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaires, les comptables publics ayant une obligation juridique (contraste avec la faculté du préfet : jurisprudence administrative).

2 - La notion de personne ayant intérêt.

C'est une faculté pour toute personne concernée par une D.O. défaillante. C'est toute la difficulté des élus locaux.

- C.R.C. du Pays de Loire, Avis du 19 mai 1995, Commune de Moncereau : Recevabilité de la saisine d'un conseiller municipal, également contribuable de la commune. Le raisonnement de la Chambre est de refuser son intérêt à agir par référence à la jurisprudence administrative concernant l'intérêt à agir. La Chambre prend soin de signaler au conseiller municipal de la possibilité de saisir la juridiction administrative dans un délai de 30 jours en cas de refus du préfet : il n'y a aucun intérêt personnel à inscrire un budget. Le contribuable n'a pas d'intérêt à agir pour absence de dépenses, mais trop de dépenses : jurisprudence Casanova. S'il s'agit d'un conseiller municipal d'une collectivité créancière, la recevabilité aurait pu être admise.

Cette procédure est ouverte aux élus intervenant au nom d'une collectivité ou d'un établissement public créancier ou employé particuliers désirant faire valoir leurs droits, ainsi qu'aux prestataires de travaux, les associations de contribuables d'une collectivité débitrice, les membres du personnel débitrice et les établissements de crédits non remboursés à temps : prolifération. Cette procédure est un moyen privilégié pour tous les créanciers.

En 1992, sur 607 saisines fondées sur cette procédure, 145 seulement étaient d'origine préfectorale, 89 d'origine comptable, 30 % des saisines ayant pour origine une entreprise et 10 % un organisme de crédits.

B - Mode d'intervention des autorités de contrôle.

Il y a deux étapes fondamentales.

1 - Les avis de la C.R.C.

L'article 84, alinéa 2 de la loi du 2 mars 1982 précise que : " Les arrêts, avis, propositions, rapports et observations de la Chambre régionale des comptes sont délibérés et adoptés collégialement ".

C'est l'hypothèse où la C.R.C., saisie par l'une de ces personnes, enclenche ce contrôle. Elle informe la collectivité débitrice, celle-ci peut à tout moment modifié son budget, car elle n'est pas dessaisi de son pouvoir budgétaire et peut ainsi échapper à la procédure d'office.
Lorsque la collectivité refuse, la Chambre engage une procédure de responsabilité en fonction des documents, elle va émettre un premier avis pour qualifier la dépense, deux cas de figures se présentent alors :

1 - Si la Chambre refuse de la qualifier de dépense obligatoire, cette solution s'impose à l'auteur de la saisine ainsi qu'au préfet puisque la compétence est liée par l'avis négatif de la Chambre.

- C.E., 4 novembre 1988, Syndicat mixte du collège de Val de Sarre, A.J.D.A.1988, p. 709 : Dans ce contentieux administratif, cet avis est considéré par le juge administratif comme une décision négative faisant grief susceptible d'être annulée par le juge de l'excès de pouvoir. A ce stade, la décision de la Chambre est un acte administratif faisant grief, puisqu'elle bloque la procédure en empêchant l'intervention d'office du préfet qui ne peut être déclenchée que par une demande de la Chambre. En conséquence, la décision de la Chambre est susceptible de recours pour excès de pouvoir (C.E., 10 juillet 1987, Derez c/. Commune d'Uvernet-Fours, AJDA 1988 p.58, rec. p. 254).

- C.E., Ass., 23 mars 1984, Organisme de gestion des écoles catholiques de Couëron, AJDA 1984, p. 390, RDP 1984, p. 112, note J.-M. Aubry, rec. 127 : En cas d'annulation de son avis, la Chambre va être obligée de se conformer au nouvel avis formulé par le juge. Le Conseil d'Etat affirme clairement que le rejet d'une demande tendant à la constatation qu'une dépense obligatoire n'a pas été inscrite au budget d'une commune " ne constitue ni un jugement sur les comptes dont la Cour des comptes serait compétente pour connaître… ni une décision juridictionnelle à l'encontre de laquelle un recours en cassation pourrait être formé devant le Conseil d'Etat, qu'elle constitue une décision administrative, dont le tribunal administratif est compétent pour connaître en premier ressort ".
Ce long considérant de principe met un terme aux hésitation qui avaient pu prévaloir à la loi le reproche d'une imprécision appelant un complément. D'une façon générale, seul le contrôle des comptes relève des attributions juridictionnelles des Chambres régionales des comptes. Le contrôle budgétaire et le contrôle de gestion relèvent de leurs attributions administratives de contrôle. Mais il existe un lien étroit entre les deux catégories. Il est clair, en particulier, que le contrôle de la régularité comptable débouche sur le contrôle de gestion.

- C.E., 2 octobre 1992, Ministre du Budget c/. Commune de la Chapelle Auservalle, J.C.P. n° 4 : Les C.R.C., dans cette procédure, sont soumises à la régulation de la juridiction administrative.
Þ Le système est verrouillé, la Chambre ne peut pas introduire un recours contre la décision d'un tribunal administratif :

- C.E., 10 janvier 1986, C.R.C. d'Ile de France, A.J.D.A. 1986, p. 187.

2 - Si la Chambre retient la qualification de dépense obligatoire, elle vérifie immédiatement que l'inscription de la dépense au budget a été faite (cas de l'illégalité du budget). Cet avis n'est pas un acte créateur de droit, donc insusceptible de recours pour excès de pouvoir.
Une mise à demeure est adressée à la collectivité locale qui est enjoint de rectifier son budget. La collectivité dispose d'un délai d'un mois pour obtempérer et transmettre la décision modificatrice.

Si cette décision est transmise et qu'elle est considérée par la Chambre comme régulière, la procédure est close.

L'avis est donc déterminant : selon le rapport de la Cour des comptes de 1991, en 1990, pour 100 nouvelle délibérations intervenues à leur suite, 47 ont été considérées comme conforme et 20 autres comme suffisantes, le résultat est donc mitigé avec 67 % .

Lorsque la D.M. n'est pas satisfaisante, la C.R.C. émet un deuxième avis. Elle peut, à ce stade de la procédure, à nouveau de clore la procédure. Auquel cas, cet avis négatif est également insusceptible de recours pour excès de pouvoir.

Sur 580 saisines d'office, les Chambres ont pris 181 rejets et 167 second avis arrêtant la procédure. Il n'y a eu que 26 recours devant les T.A. Sur ces 26 jugements, 15 ont été rejeté et 11 seulement ont annulés la décision de la C.R.C. : article de Chartier et Doyelle, A.J.D.A. 1991, " dépenses obligatoires de la Cour des comptes ".

Si la Cour des comptes est saisi et demande au préfet de procédé au paiement d'office des dépenses obligatoires et propose l'augmentation des ressources ou la baisse des dépenses facultatives, la C.R.C. est totalement libre à l'égard de certaines mesures et en particulier des mesures fiscales. Ni elle, ni la collectivité ne peuvent être valablement lié par d'éventuelles dispositions contractuelles prévoyant d'augmenter la pression fiscale pour faire face au paiement d'une dette, par exemple, une clause fiscale. Une telle clause fiscale n'a aucune validité et rend difficile la qualification du contrat, car c'est une clause exorbitante du droit commun pour Chapus. Sur le droit public, cette clause n'a aucune portée, aucune validité.

La démarche de la C.R.C. est la liberté en matière fiscale, il y a d'autres leviers financiers, par exemple un nouvel emprunt, ou la sollicitation d'une subvention exceptionnelle auprès de l'Etat. Elle a un rôle d'expert, d'audit et non d'ingérence.

2 - La décision de l'autorité préfectorale après avis de la C.R.C.

Il dispose en théorie d'un pouvoir discrétionnaire à l'égard de cet avis :

- C.E., 4 novembre 1988, Syndicat mixte du collège de Val de Sarre.

Cependant, il dispose en réalité de deux alternatives :

1 - Le préfet peut reprendre l'avis de la C.R.C. dans son intégralité. C'est l'hypothèse la plus fréquente à 85 % : la conformité. La C.R.C. a un rôle " d'expert impartial " auprès du préfet.

2 - Le préfet peut également décider de s'écarter de l'avis de la C.R.C. de deux façon. Il peut refuser de considérer la dépense comme obligatoire et il peut procéder à son inscription d'office mais en adoptant des mesures budgétaires autres que celles proposées. Le préfet doit assortir sa décision d'une motivation explicite avec un contrôle possible du juge administratif qui peut sanctionné sa décision en l'annulant :

- C.E., 10 octobre 1990, Préfet du Val d'Oise, AJDA 1991, p. 236 : Le Conseil d'Etat exige une motivation fondée sur les données de fait de chaque espèce.
Sinon, l'Etat peut engager sa responsabilité financière pour faute lourde.

- C.E., 3 avril 1987, Ministre de l'éducation nationale c/. Ecole privée Saint-Anne Aubouscain : Faute lourde caractérisée par le fait que le préfet s'était fondé sur des textes trop généraux.

Dans la pratique, c'est plutôt positif, il y a plus davantage, à l'égard du créancier, c'est plus défavorable. Cette hypothèse est peu fréquente surtout pour modifier les éléments qui vont rétablir l'équilibre financier et budgétaire : effet neutre pour le créancier et avantage pour la collectivité. Le préfet ménage les différents intérêts en présence.

Parfois ce contrôle ponctuel relatif à un contrôle cède la place à un contrôle global tendant à l'équilibre budgétaire général : inconvénient pour les créanciers. C'est une logique, l'ensemble des créanciers vont être protégés et non plus le plus perspicace d'entre eux.

Section III - Le défaut d'équilibre budgétaire réel.

Ce défaut peut être constaté par le préfet lorsque le budget lui parvient pour contrôle ou bien lorsqu'une inscription budgétaire rectificative doit intervenir et qu'elle retentit sur l'ensemble de l'équilibre budgétaire rendant celui-ci difficile à établir.
Dans tous les cas, il arrive que les autorités de contrôle n'arrivent pas à restaurer cette équilibre.

§ 1 - Le déroulement de la procédure.

A - Le contrôle du budget litigieux.

C'est l'hypothèse de la saisine exclusive du préfet. Cette saisine intervient dans le délai de 30 jours suivant la transmission du B.P.
S'il ne saisi pas la Chambre, personne d'autres ne peut le faire à sa place, rien n'exclut par contre une saisine du juge administratif :
- C.E., Ass., 23 décembre 1988, Département du Tarn c/. Barbut (Cf. arrêt Brasseur).
- Inscription d'office,
- Rétablissement de l'équilibre.

Si la C.R.C. est saisi au sujet d'un même budget, d'une inscription d'office et d'une demande de contrôle de l'équilibre, elle fait prévaloir la procédure la plus global :
- C.R.C. d'Ile de France, Avis du 21 mai 1991, Commune de Limail-Brévannes : Dans cette hypothèse, la situation financière de la collectivité exclut dès le départ qu'une dépense obligatoire puisse être considérée comme une priorité exclusif de tout autre. On doit restaurer tout le budget.

La Chambre émet un premier avis également dans un délai de 30 jours à partir de sa saisine, si elle constate un déséquilibre effectif du budget, elle propose d'emblée les mesures nécessaires au rétablissement de l'équilibre à la collectivité.

Si elle a été saisi sur l'insincérité de certaines inscriptions budgétaires, elle étend son contrôle à l'ensemble des composants du budget (¹ ultra petita) :
- C.R.C. de Champagne Ardennes, Avis du 21 juin 1993, Commune d'Arsis : La Chambre constate une insincérité dans les inscriptions budgétaires et demande une nouvelle délibération. C'est la seule intervention, en matière budgétaire, entre le moment où la Chambre est saisi et celui où la procédure de contrôle est close par le préfet.

La collectivité dispose également d'un délai d'un mois, et à l'issue de ce délai, quelque soit l'attitude de la collectivité, la Chambre émet un second avis, le même avis pour clore la procédure.
Si la collectivité intervient de manière satisfaisante, le second avis comporte des propositions à destination du préfet qui dispose de 20 jours pour formuler…

L'article 8 n'ouvre pas expressément cette possibilité, dans le cas de difficultés graves.
Constat : Impossibilité de rétablir immédiatement l'équilibre du budget tout en y inscrivant conformément au principe de sincérité la totalité des D.O. des dettes exigibles, en y portant que les recettes certaines dans la réalisation relevé de la seule responsabilité de la collectivité concernée. C'est l'hypothèse de vente immobilière ou l'hypothèse de subvention de l'Etat : c'est une limitation textuelle de la démarche des C.R.C.

Cette équilibre ne doit pas porter se faire au détriment des intérêts des créanciers : interdiction de renoncer aux D.O.
Equilibre dans un climat… excluant que l'on puisse évoquer une aide externe.

Il y a une contradiction de deux objectifs :
- l'équilibre apparent, et
- l'équilibre réel.

Ce dispositif a été critiqué par la doctrine : ce contrôle budgétaire serait inadapté aux collectivités sinistrés. R. Muzelec remarque que : " l'optimisme du législateur de 1982 l'a conduit à concevoir un contrôle de prévention plus qu'un contrôle de guérison ". Prévenir une aggravation d'une situation financière. Ce dispositif n'est plus suffisant pour une guérison et le budget présentée par la C.R.C. ne va pas pouvoir respecté tous les critères posés au nom de l'équilibre budgétaire.
Les collectivités locales ont du faire preuve de pragmatisme et les C.R.C. ont parfois du présenté des budget en déséquilibre.

B - Un budget présenté en déséquilibre.

Alternative à laquelle se sont trouvé confronté les C.R.C. : choix entre présenter un budget déséquilibré (en apparence), mais incluant toutes les dépenses indispensables, soit présentation d'un budget en apparence équilibré, mais comportant que les dépenses immédiatement réalisables face à la gravité de la situation financière.

Intervention d'un service public minimum dans le domaine économique et social. Et incidences sur la liberté dont dispose l'exécutif local pour exécuter le budget

1 - Lorsque le budget est présenté en équilibre apparent : la C.R.C. procède elle-même à la hiérarchisation des dépenses. En éliminant certaines, toutes les dépenses vont être sûres d'être financées.

2 - Laissé les autorités locales elles-mêmes décider de cette hiérarchie auquel cas on inscrit toutes les dépenses et on établit un budget déséquilibré : toutes les dépenses ne pourront pas être financées.

Les C.R.C. adoptent le plus souvent une solution intermédiaire en procédant à une hiérarchisation, excluant d'office certaines dépenses, mais laissant aussi une certaine marge de manœuvre à la collectivité en proposant un budget en déséquilibre, c'est la solution la plus confortable. (Subvention exceptionnelle et discrétionnaire de l'Etat : plafond dans les taux). C'est le cas de la commune de Saint pierre d'Elfosat (Pyrénées) qui a un petit budget. Ce n'est pas une logique de contrôle juridictionnel mais une logique de contrôle administratif.
Ce système juridique est en crise.

§ 2 - Les limites de son efficacité.

Section IV - Le déficit excessif du compte administratif.

Aux termes de l'article L. 1612-12 du C.G.C.T., " le vote du compte administratif doit être voté avant le 30 juin et être transmis à la préfecture au plus tard dans les 15 jours ", c'est-à-dire avant le 15 juillet.

Il y a deux problèmes :

1 - Si le délai n'est pas respecter, le préfet met en œuvre la même procédure qu'en cas de défaut d'équilibre budgétaire, il ne peut le faire sur le compte administratif lui-même, mais sur " le plus proche budget voté par la collectivité ".
Cette procédure n'était pas prévu en 1982. La loi du 6 février 1992 et le décret du 23 août 1995 n'évoquent pas ce que signifie cette notion. Le contrôle de l'équilibre et de la légalité budgétaire.
Si la commune n'a pas adoptée le compte administratif, pour des raisons politique ou de difficultés financières, .

2 - Le compte administratif est transmis dans le temps auquel cas le préfet vérifie (nouveauté de la loi de 1994, art. 7), la sincérité des inscriptions budgétaires.
Il va vérifier également qu'il a bien été adopté en équilibre.

Si le compte administratif fait apparaître un déséquilibre excessif, le préfet peut saisir la C.R.C., c'est la quatrième hypothèse da saisine.
La notion de " déséquilibre excessif " est différente du simple déséquilibre et le montant diffère selon l'importance de la commune. Pour les grandes collectivités, celles qui ont plus de 20.000 habitants, le déficit ne doit pas être supérieur ou égal à 5 % des recettes de fonctionnement, pour les petites communes, celles de moins de 20.000 habitants, le déficit ne doit pas être supérieur à 10 % des recettes de fonctionnement.

La C.R.C. dispose d'un délai de 2 mois pour proposer les mesures requises après avoir entendu l'exécutif local. On ne fait que constater le déséquilibre, ce n'est qu'une vérification de la sincérité des inscriptions budgétaires. Le budget primitif suivant doit parvenir à la C.R.C., et c'est sur ce B.P. que la C.R.C. va vérifier si la collectivité, tenant compte de ses propositions, a pris les mesures suffisantes pour résorber le déséquilibre. Sinon, il y a l'intervention du préfet dans le délai d'un mois, c'est-à-dire que l'on revient à l'hypothèse précédente.
Il y a beaucoup plus de souplesse sur le compte administratif. La C.R.C. peut proposer un plan de redressement portant sur plusieurs exercices budgétaires et dans ce cas, tant que les B.P. suivants respectent ce plan, même s'ils font apparaître un déséquilibre, il n'y aura pas de lieu de réenclenchée la procédure de redressement des B.P. C'est une logique pluriannuelle , ce n'est donc pas une logique contraignante.

Les C.R.C. peuvent s'auto-saisir lorsqu'elle procèdent à un contrôle juridictionnel des comptes des comptables et qu'elles constatent un déficit, elles enclenchent le contrôle des comptes administratif, cependant, c'est rare en pratique car ce contrôle est réalisé tous les 3 ou 4 ans.

Conclusion communes à chacun de ces contrôles.

1 - Le renforcement de la publicité.

La plupart des dispositions existaient. La collectivité soit informée par le préfet de façon systématique de la saisine de la Chambre. De façon plus pratique, il y avait une information simultanée du comptable et de l'assemblée délibérante, dès sa plus proche réunion, des avis formulés par la C.R.C. et des arrêtés préfectoraux.

Les modalités de publicité ont été renforcées par le décret du 23 août 1995 (art. 8) qui prévoit que les avis et décisions sont communicables aux tiers dès qu'a eu lieu la première réunion de l'assemblée délibérante (généralement la presse). Cette modalité intervient après une décision du Conseil d'Etat du 13 novembre 1992, Commune de Louvé qui considère que tous les documents relatifs à l'exercice du budget sont des documents administratifs communicables.

2 - L'incitation au renforcement du contrôle de l'Etat.

- T.A. Bastia, 3 juillet 1997, LPA du 14 janvier 1998 : Cette décision engage la responsabilité de l'Etat pour défaut du contrôle de légalité et du contrôle budgétaire. Le T.A. de Bastia a été sollicité à propos de la dissolution d'un SIVOM à la suite de difficultés financières, victime de la carence de l'Etat tant au contrôle de légalité qu'au contrôle budgétaire. La faute lourde a été avérée. C'est l'attentisme préfectoral qui est mis en cause. C'est une logique de mise en jeu de la responsabilité partagée, un tiers à la charge de l'Etat, un tiers à la charge du SIVOM et un tiers à la charge des communes membres du SIVOM. Le problème concerne de savoir qui va prendre en charge la passif du SIVOM.

C'est le même cas dans l'affaire d'Angoulème, où le TPG a signalé a de nombreuses reprises les difficultés chroniques : renégociation de la dette et aide massive de l'Etat pour redresser la situation.

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Suivant : Titre III - L'éxecution budgètaire.