Section I - Le principe d'universalité.

§ 1 - Définition.

Ce principe impose qu'aucun rapprochement individuel ne puisse être établie entre les recettes et les dépenses qui doivent apparaître sous la forme de 2 masses globales qui renvoient à deux exigences complémentaires :

1 - Le principe de non compensation.

Ce principe implique qu'il soit fait état du montant intégral de chacune des recettes et de chacune des dépenses, sans aucune contraction entre elles. Règle du produit brut : interdiction de les réduire. Nécessité de connaître l'intégralité des biens.

2 - Le principe de non affectation.

Ce principe interdit qu'une recette particulière puisse servir au paiement d'une dépense particulière.
En théorie, l'ensemble des recettes financent l'ensemble des dépenses.

§ 2 - Justifications.

Les justifications apportées au principe de non compensation, lié au principe d'unité : permet à tout contribuable d'avoir une vision exhaustive des opérations budgétaires envisagées et réalisées par la collectivité.
Logique différente pour le principe de non affectation : l'affectation, lorsqu'elle est autorisée, suppose au départ, sinon un équilibre - entre les dépenses et les recettes -, du moins une évaluation de chacun des éléments qui soient fiables.

Or les recettes publiques sont par nature évaluatives - et non limitatives - ce qui fait que l'évaluation initiale a beaucoup de chances d'être différente de la réalité. Il y a un risque variable selon la recette. Il y a beaucoup plus de risques avec une recette tarifaire qu'avec un emprunt.

Le montant de la dépense, qui est limitatif, peut être sous-évalué, ce qui fait qu'il y a un risque de déséquilibre, par exemple, si l'équation est excédentaire, c'est une incitation à l'accroissement de la dépense. En sens inverse, si l'opération est déficitaire, cela va inciter à revoir soit en accroissant, si possible, cette recette, soit en prévoyant une augmentation d'une autre recette ou la diminution d'une autre dépense.

Si l'équation est excédentaire, c'est une incitation à l'augmentation de la dépense, si l'équation est déficitaire, il faut revoir le montant de la recette :
- Augmenter si elle est possible,
- Prévoir une autre recette,
- Prévoir une baisse de la dépense.
La logique initiale n'a plus aucune justification.

Le principe de non affectation permet de ne pas hiérarchiser, sur le plan budgétaire, les dépenses en fonction de la nature des recettes qui leurs seraient affectées.
- Des recettes peuvent être plus aléatoires que d'autres.
- Il peut y avoir rupture de l'égalité entre les dépenses.
C'est une logique aléatoire : intégration d'aménagement.

§ 3 - Les aménagements.

- Exceptions au principe de non compensations : elles sont peu nombreuses. On évoque toujours de l'autorisation donnée aux communes forestières de ne pas inscrire les produits des coupes de bois municipal servant directement au chauffage des services municipaux. Les exceptions les plus nombreuses concernent les budgets annexes, en effet, ils n'apparaissent au budget général qu'en solde.

- Exceptions au principe de non affectation : dans ce cas, elles sont plus nombreuses ; il y a deux types d'exceptions :
a) Les budgets annexes : ils doivent fonctionner normalement et ne doivent pas dépasser le montant des recettes générées par le fonctionnement du service.
b) L'organisation du budget autour de deux sections : cette organisation contraint principalement, les collectivités locales, à empêcher le financement des dépenses de fonctionnement par des recettes d'investissement.

Une collectivité locale ne peut prévoir budgétairement emprunter pour les dépenses de fonctionnement. Il est interdit de financer, par de nouveaux emprunts, le financement de la dette.
Certaines recettes fiscales précises peuvent être directement affecté à certaines dépenses précises.

Section II - le principe d'unité.

Le principe d'unité budgétaire s'applique aussi bien au niveau des finances de l'Etat qu'à celui des budgets locaux.

§ 1 - Définition.

Il implique que l'ensemble des dépenses et des recettes de la collectivité soient contenues dans un document unique, le budget ; il assure à l'assemblée élue un contrôle sur toutes les opérations concernant les deniers publics.

Mais comme l'Etat, les collectivités territoriales gèrent en régie des services de nature industrielle ou commerciale donnant lieu au paiement d'un prix par l'usager. Ceux-ci sont dotés de l'autonomie financière ; leurs opérations sont retracées dans des budgets annexes au budget principal de la collectivité. Cela permet d'apprécier les conditions de gestion de ces services. Il s'agit même d'une obligation pour certaines activités, par exemple pour les services d'eau et d'assainissement. Le budget annexe doit être en équilibre et est soumis au vote de l'assemblée élue en même temps que le budget principal de la collectivité. Le contrôle est donc garanti.

En revanche, les deniers publics - sous forme de subventions par exemple - qui sont gérés par des organismes soumis aux règles du droit privé (associations, S.E.M., entreprises privées) échappent au contrôle direct des élus, en l'absence de système de consolidation des comptes.

Deux approches sont possibles :

1 - Du point de vue formel : Ce principe impliquerait l'existence d'un seul document budgétaire prévoyant, pour l'année, l'intégralité des recettes et dépenses exhaustif du budget. Cela renforce la transparence et le rentabilité financière, sinon se serait une atteinte une atteinte au principe d'unité.

2 - Du point de vue matériel : Ce principe impliquerait que toutes les recettes et toutes les dépenses figurent dans un budget unique qui s'oppose à l'éparpillement des budgets, sous la forme des budgets annexes, et qui s'oppose à la pratique des débudgétisations (transfert d'opérations financières sur le budget de l'Etat).

§ 2 - Les justifications.

Ce principe répond à deux exigences :
- Faciliter l'accès à l'information de l'assemblée délibérante et à toutes personnes externes en voulant en prendre connaissance.
- Améliorer la qualité de cette information en ayant une vue exhaustive pour les élus locaux et par répercussion, renforcer la sincérité des données budgétaires et combattre les équilibres artificiels réalisés par la technique des débudgétisations.

Mais l'unité budgétaire connaît aussi des inconvénients ; elle conduit à assimiler et à traiter uniformément dans un même budget des opérations financières dont la nature diffère parfois profondément. Ainsi de nombreux services locaux à caractère industriel ou commercial ont besoin de voir leur comptabilité retracée dans un budget spécial permettant de mieux apprécier leur rentabilité et de pratiquer l'autofinancement.
Pour tenir compte de ces inconvénients, le principe de l'unité budgétaire a fait l'objet d'un certain nombre d'aménagements.

§ 3 - Les aménagements du principe.

Au niveau des collectivités locales, ces aménagements concernent aussi bien l'unité formelle que l'unité matérielle. Sur le plan formel, le respect de l'unité devrait se traduire par l'existence d'un seul document contenant toutes les prévisions de recettes et de dépenses de la collectivité locale pour l'exercice en cours. Mais en pratique, le budget d'une collectivité locale est souvent constitué de plusieurs actes qui sont adoptés de manière échelonnée sur la durée de l'exercice. Ces actes prennent la forme d'un budget primitif, d'un budget supplémentaire et éventuellement d'une ou plusieurs décisions modificatives. L'existence de cette pluralité de documents budgétaires constitue une atteinte au principe de l'unité formelle du budget local.

En vertu du principe d'unité matérielle, le budget de la collectivité locale devrait retracer sans exception toutes les opérations de recettes et de dépenses imputables à la collectivité concernée. Or tel n'est pas le cas ! en effet, pour des raisons d'efficacité de gestion, existent dans le cadre des budgets locaux, des procédés permettent d'individualiser, en marge du budget principal de la collectivité, l'activité financière de certains services publics locaux. Ce sont les budgets annexes.

A - Les budgets annexes autorisés.

Dans l'absolu, les collectivités locales ont la possibilité de créer en marge du budget général, des budgets distincts permettant d'individualiser l'activité d'un SP local.

Cette formule est rendue obligatoire pour certains SP et interdite pour d'autres : Art. L. 2224-2 du C.G.C.T. : " Il est interdit aux communes de prendre en charge dans leur budget propre des dépenses au titre des services publics visés par l'art. L. 2224-1 du même Code… ".

Ce sont les SPIC exploités en régie, affermage ou en concession. Le Code mentionne quatre catégories de services :
- L'assainissement,
- Le service des ordures ménagères et autres déchets,
- Les halles, marchés, toilettes publiques,
- Les services d'abattoirs.

Pour les SPA, auparavant, la possibilité a été reconnue aux collectivités locales de leur organiser sous forme de budget annexe. Cette possibilité a été expressément interdite par la M14. Ainsi, trois catégories peuvent être organisées sous la forme de budget annexe :
- Les SPIC (c'est une obligation) gérés directement par la collectivité et doté de la seule autonomie financière.
- Les services assujettis à la TVA.
- Les services à caractère social et médico-social.

La tendance est donc au renforcement du principe d'unité.

B - Modalités du budget annexe.

Il n'y a aucune organisation administrative propre ni d'autonomie financière, mais il présente deux intérêts principaux :
1 - Fournir des indications détaillées sur le fonctionnement de ces services, suivre d'années en années l'évolution de leur situation financière, retracer l'affectation donnée à ces résultats.
2 - Décrire les mouvements financiers s'opérant entre le budget général et chacun des services auxquels ils correspondent
Concrètement, il y a une affectation des recettes générées par ces services aux dépenses propres de ces services.

En principe, ces budgets doivent être passés en équilibre. Cependant des subventions peuvent parfois être prévues sous réserves qu'il s'agisse de subventions ayant un caractère exceptionnel et temporaire qui correspond à trois situations :
1 - Lorsque le fonctionnement du service est soumis à certaines conditions particulières : le service des transports municipaux qui doivent avoir un fonctionnement minimal les jours fériés et la nuit.
2 - Lorsque le fonctionnement du service nécessite la réalisation d'investissement qui en raison de leur importance ou eu égard au nombre d'usagers ne peuvent être financés sans hausse excessive des tarifs (exemple : les travaux initiaux pour réseau d'eau et d'assainissement et sa mise en place).
3 - Cas particulier des services de distribution d'eau potable et d'assainissement dans les communes de moins de 3.000 habitants.

Sur le plan formel, les résultats d'exploitation des budgets annexes sont toujours réintégrés dans le calcul du solde général d'exécution budgétaire de la collectivité.

En complément, il y a des obligations de transparence : En annexe, il doit y avoir des documents budgétaires dans les communes de plus de 3.500 habitants. Les prestations consolidée des " résultats afférents au dernier exercice connu du budget principal et des budgets annexes ": Consolidation financière.

Le budget annexe est une atteinte à la définition du principe budgétaire, mais pas à l'esprit car on renforce l'information financière. De ce point de vue, on peut se demander si un nouveau principe du droit budgétaire local, le principe de transparence financière, ne vient pas suppléer les insuffisances du principe d'unité : Art. 13 de la loi du 6 février 1992.

La diversité et l'importance des moyens financiers auxquels elles peuvent réellement recourir : associer autonomie juridique et financière.
Les collectivités locales ne peuvent être abordées d'un manière similaire sans distinction : les communes, les départements et les régions sont soumis à des logiques totalement différentes. Les contraintes sont souvent variables selon la taille de la collectivité locale.

En ce qui concerne la pratique financière, les modes de gestion sont très différents selon la collectivité.

Les petites collectivités sont peu sensibilisées à la pratique financière : c'est une question de moyens et de compétences. Les pratiques financières mises en œuvre dépendent souvent de facteurs externes à la volonté des collectivités locales (Cf. implantation des entreprises).
Les collectivités locales sont de plus en plus confrontées à la " culture de marché ", qui s'oppose à la " culture administrative ".

Avant la décentralisation et la libéralisation financière, elles disposaient d'une faible capacité décisionnelle, mais d'une plus grande capacité financière.
Désormais, elles sont confrontées à des logiques libérales qui impliquent une amélioration de leur gestion financière et un renforcement de leurs responsabilités.
A la fin des années 80, début 90, il y a un changement de logique assez rapide avec une libéralisation financière.
A l'heure actuelle, il y a une stabilisation.

Section III - Le principe de spécialité.

§ 1 - Définition du principe.

L'autorisation de dépense qui est donnée lors du vote du budget local n'est pas une autorisation globale mais une autorisation spécialisée dans son contenu.
Tous les crédits doivent avoir une attribution précise et un montant déterminé.
- L'affectation des dépenses est impérative, on parle de spécialisation de crédits.
- Les dépenses ne sont pas évaluatives (alors que les recettes sont limitatives).

§ 2 - Les implications du principe.

L'application de cette règle repose sur l'existence de la nomenclature budgétaire qui va être détaillée et qui se rapproche du Plan comptable général de 1982.

Concrètement, chaque dépense correspond à un article placé lui-même dans un chapitre déterminé. Le budget va contraindre l'exécutif local à respecter l'autorisation au niveau où le vote intervient soit au niveau des chapitres, soit au niveau des articles. Traditionnellement, les crédits d'investissement sont votés par article et les crédits de fonctionnement sont votés par chapitre.

Lorsque le vote a porté sur les articles, l'exécutif local ne peut pas procéder à des virements d'article à article au sein d'un même chapitre. En dehors de cette hypothèse, lorsque le vote a lieu au niveau du chapitre, il est limité au sein de chaque article.
Pour les budgets départementaux et régionaux, ces virements ne sont possibles que dans la limite du cinquième de la dotation du chapitre concerné.
Ce choix est réalisé par l'assemblée délibérante. La présentation a toujours lieu par article, c'est-à-dire la plus détaillée possible.

§ 3 - Les principaux aménagements apportés au principe de spécialité.

Il y a deux séries d'aménagements :

1 - Spécifique à certains investissements.

Innovation de la M14 : possibilité donnée au conseil municipal d'individualiser certaines opérations. Cette possibilité est réservée pour des opérations portant sur des ouvrages ou équipements publiques constituant un total ayant sa propre fonctionnalité. L'opération devient un seul chapitre dans lequel sont centralisées toutes les inscriptions budgétaires en recette comme en dépense.
Explication : La construction d'une crèche de 500.000 francs et 200.000 francs d'équipements. Le conseil municipal l'a codifié en 0 et 01, aucune modification n'est envisagée, le budget global est de 700.000 francs avec une répartition détaillée.

2 - Dotations budgétaires pour des dépenses imprévues.

Cette dotation est prévues par la loi du 5 janvier 1988.les collectivités locales peuvent introduire dans leur budget en section de fonctionnement et en section d'investissement un crédit pour dépenses imprévues. C'est une enveloppe qui n'est pas affectée, mais il y a plusieurs limites :

a- Une limite quantitative.
Dans chaque section, ce crédit ne doit pas dépasser 7,5 % des crédits correspondant aux dépenses réelles de la section.

b- Une limitation qualitative.
Cette dotation ne peut pas servir à financer les dépenses ayant fait une dotation de crédit. Avant la loi de 1988, les crédits n'étaient pas plafonnés mais prévus que lorsque les dépenses sont exceptionnelles.

c- Une limite sur les modalités de financement.
Ne peut être financée par l'emprunt.

d- Une contrainte d'ordre procédurale.
L'exécutif local doit rendre compte a posteriori de l'usage qu'il fait de ses crédits. Il doit en informer l'assemblée délibérante et doit justifier cet usage.

§ 4 - Le cadre général du vote.

La réforme de la M14 a eu pour effet d'uniformiser la présentation des budgets communaux en fonction de la taille des collectivités. On distingue trois catégories de communes :
- Les petites communes de moins de 3.500 habitants :
Elles présentent et votent leur budget par nature.
- Les communes de 3.500 à 10.000 habitants :
Elles votent leur budget par nature, mais elles peuvent seulement faire une présentation par fonction.
- Les communes de plus de 10.000 habitants :
Elles votent leur budget par nature ou par fonction avec une présentation croisée par nature et par fonction.

Concrètement, ce qui distingue le vote par nature et le vote par fonction :
Le vote par nature impose un classement des crédits selon la nature économique de la dépense ou de la recette par référence à la nouvelle nomenclature inspirée du Plan comptable général de 1989. Pour les petites communes de moins de 500 habitants, c'est une nomenclature abrégée qui prévaut. Explication de dépenses indiquées par nature : la rémunération du personnel apparaît d'un montant globale avec des éléments de distinction portant sur le personnel en exercice et les conditions retraites. L'article 65-31 est un article du chapitre 65 qui est le chapitre des charges de gestion courante, il correspond aux indemnités des élus. L'article 65-32 correspond aux frais de missions des élus.

La liste des immobilisations permet d'appréhender plus facilement la présentation globale des équilibres budgétaires et favoriser une approche patrimoniale du budget. En parallèle avec le vote en nature, il y a le vote par fonction qui permet d'identifier l'effort budgétaire par axe de politique publique. Les crédits sont affectés en fonction de la destination des dépenses et l'origine des recettes en référence à une autre nomenclature qui est celle fonctionnelle des administration (NFA).
Cette N.F.A. repose sur trois éléments de spécialisation de crédits :

- Le 1er chiffre correspond à une des dix fonctions principales :
1er : Enseignement.
2e : Culture et vie sociale.
3e : Santé.
4e : Interventions sociales.
5e : Logement.
6e : Développement urbain.
7e : Aménagement de l'espace naturelle.
8e : Transport.
9e : Action économique.
10e : Services généraux des administrations publiques locales (ce qui correspond au finances des charges communales de l'Etat).

- Le 2e chiffre renvoie aux 57 sous-fonctions.

- Le 3e correspond à 24 rubriques.
Exemple : Dans le cadre de la fonction n°2, la sous-fonction n°2 correspond au sport et loisirs ; la rubrique 2-5-1 correspond au sport et plus précisément les stades et les piscines. C'est une logique fonctionnelle.
Le choix du mode de vote appartient à l'assemblée délibérante qui opte pour la durée du mandat.

Il assure un contrôle détaillé des élus sur l'affectation des crédits puisque le budget est voté chapitre par chapitre ou même article par article si la majorité du conseil le souhaite (art. L. 2312-2, L. 3312-1, L. 4311-1 du C.G.C.T.).
Cette décision lie l'ordonnateur dans l'exécution du budget : il ne peut effectuer de virement d'un article à un autre à l'intérieur d'un même chapitre sans l'autorisation du conseil.
La loi du 5 janvier 1988 a accordé à l'exécutif une marge de manœuvre en lui permettant de prévoir dans le budget un crédit pour dépenses imprévues qui n'est pas affecté. Le montant de ce crédit ne peut excéder 7,5 % de chacune des sections de fonctionnement et investissement (art. L. 2312-2, L. 3312-1, L. 4311-1 du C.G.C.T.).

Section IV - Le principe d'équilibre.

§ 1 - Les implications générales du principe.

Le principe d'équilibre n'a pas la même portée selon qu'il s'applique aux finances de l'Etat ou aux finances locales. Dans le premier cas, il s'agit d'un simple principe de gestion des finances publiques sans portée obligatoire, alors que dans l'autre il s'agit d'une véritable obligation juridique, imposée par la loi et assortie de sanction en cas de non-respect.

- Il contraint les autorités budgétaires à prévoir une égalité rigoureuse entre les recettes et les dépenses : Définition typique qui ne s'applique qu'en droit budgétaire local.
- Elément de comparaison : le budget de l'Etat : la loi de finances n'est pas soumise au respect de ce principe. Le budget de l'Etat peut être présenté en excédent, en équilibre. Il se distingue donc de celui des collectivités locales car les emprunts (qui sont une recette de trésorerie pour l'Etat) n'apparaissent pas …Les emprunts constituent une variable d'ajustement qui apparaissent dans le budget des collectivités locales. La loi de finance doit formaliser l'équilibre économique et financier, mais ce n'est pas ? arithmétique.

Sur le plan de la répartition politique des pouvoirs financiers : le Parlement dispose de moins de pouvoir que les assemblées délibérantes n'a pas de moyens de limiter la politique d'endettement de l'Etat. Mais si le paiement des intérêts de la dette constitue une dépense du budget de l'Etat, il y a donc possibilité de discussion au Parlement sur la dette de l'Etat.

Dans le budget des collectivités locales, l'emprunt est une recette budgétaire (une recette d'investissement). Dépense d'investissement = remboursement capital de la dette. Le paiement des intérêts est fonction des dépenses de la section de fonctionnement.

§ 2 - La définition du principe d'équilibre en droit budgétaire local.

Pour les collectivités locales, l'exigence d'équilibre correspond à des prévisions complètes et sincères, assorties d'une marge suffisante elle-même prévue pour maintenir l'équilibre de départ pendant tout le temps de l'exécution. L'article 8 de la loi du 2 mars 1982 et l'article 27 du décret du 22 mars 1983 règlent la question d'une part en définissant la notion d'équilibre réel et d'autre part, en mettant en place une procédure énergique de redressement.

Art. 8 modifié de la loi du 2 mars 1982 : l'art. L. 1612-4 du C.G.C.T. impose aux budgets locaux d'être présentés en équilibre réel. La définition donnée implique que trois conditions cumulatives soient remplies :

1) La sincérité des inscriptions budgétaires.
2) Un équilibre global et par section.
3) Le remboursement des emprunts.

A - La sincérité des inscriptions budgétaires.

Existence d'un principe de sincérité : c'est un des éléments du principe d'équilibre. Le Conseil constitutionnel accepte de contrôler la sincérité des inscriptions budgétaires, c'est une démarche de principe.
En droit budgétaire étatique, c'est la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui soutient ce principe.
En droit budgétaire local, l'article 8 de la loi du 2 mars 1982 parle d'"équilibre réel " : il doit y avoir une adéquation entre l'équilibre apparent et la réalité financière.

Les recettes et les dépenses doivent être évaluées de façon sincère, sans surestimation des unes et sous-estimation des autres, ce qui conduit à contrôler la conformité des inscriptions budgétaires par rapport aux notifications faites à la collectivité et à garantir la réalité de l'équilibre apparent.

La notion de " sincérité " soulève en pratique d'importantes difficultés d'appréciation ; cette difficulté est renforcée par le caractère prévisionnel des inscriptions budgétaires. Le juge administratif a pu retenir comme créant un déséquilibre réel la disproportion entre la recette inscrite au titre de la deuxième part de la DGE et la recette prévisible pour cette rubrique : CE, Section, 23 décembre 1988, Département du Tarn c/. M. Barbut et autres, AJDA 1989, p. 135, rec. p. 466. De même, le juge administratif clarifie la notion d'exigence en matière de contrôle de la sincérité :
- CE, 27 mai 1994, Messieurs Brown, Ortega et autres : Le Conseil d'Etat précise que le budget est par nature un document prévisionnel et aléatoire qui peut être modifié ultérieurement et si elle fait l'objet d'une décision modificative, cela atteste de son insincérité. Le Conseil d'Etat a donc précisé dans sa jurisprudence que la sincérité de l'Etat doit être appréciée au jour de l'adoption du budget et il faut vérifier qu'à ce moment là, les inscriptions budgétaire ne comportaient aucune majoration ou minoration fictive. Cette appréciation se fait en fonction des résultats des exercices précédents et en fonction d'estimations vraisemblables.
- CE, 9 juillet 1997, Commune de Garge les Gonesses : Appréciation sur un budget supplémentaire. Dans ce budget, " diverses recettes inscrites à cinq chapitres différents sont restées constantes pendant au moins trois exercices successifs ". le juge administratif en déduit qu'elles ne correspondent à aucune opération réelle et donc sont fictives, puisqu'elles donnent une impression d'équilibre apparent, mais ne correspondent pas à la réalité financière.

Sur le contrôle de la sincérité : ses modalités.

Plus la phase de précision est éloignée de sa concrétisation, plus le contrôle de la sincérité est difficile à mener. Beaucoup moins délicat à réaliser quand il porte non plus sur les documents prévisionnels mais sur le compte administratif (qui récapitule la réalité des opérations financières). Le compte administratif ne peut laisser apparaître qu'un déficit réduit en ce sens qu'il doit être inférieur à 10 % des dépenses de fonctionnement pour les communes de moins de 20.000 habitants et à 5 % pour les autres.

L'article 7 de la loi du 22 juin 1994 habilite le préfet à vérifier la sincérité des comptes administratifs. Dans ce cas, le contrôle passe d'un contrôle de vraisemblance (sur les actes prévisionnels) à un contrôle de conformité. A chaque fois que le préfet a un doute, il peut réclamer des pièces justificatives, par exemple, pour les emprunts quand il y a un report d'emprunt d'une année sur l'autre, il peut demander à la collectivité de produire un accord de la part du prêteur.

B - Un équilibre global et par section.

La notion d'équilibre réel répond à des exigences cumulatives.

Tout d'abord, l'article 8, alinéa 1er de la loi du 2 mars 1982 stipule que le budget " local " est en déséquilibre réel lorsque la section de fonctionnement et la section d'investissement sont respectivement votées en équilibre, ce qui signifie a priori une absence de déficit de même qu'une absence d'excédent. Cette conception rigoriste a été écarté par la loi du 5 janvier 1988 qui admet que " … n'est pas considéré comme étant en déséquilibre, un budget dont la section de fonctionnement comporte ou reprend un excédent et dont la section d'investissement est en équilibre réel, après reprise pour chacune des sections des résultats apparaissent au compte administratif de l'exercice précédent ". Cette heureuse disposition empêche que soient neutralisés les effets positifs d'une saine gestion financière, tout en maintenant l'exigence impérative de toute absence de déficit.

Par ailleurs, l'article 50 de la loi d'orientation du 6 février 1992 prévoit que les dotations budgétaires affectées aux dépenses d'investissement peuvent comprendre des autorisations de programme et de crédits de paiement et précise que " l'équilibre budgétaire de la section d'investissement s'apprécie en tenant compte des seuls crédits de paiement " (article L. 211-4, alinéa 4 nouveau du Code des communes).

Dotations pour provisions.

Ces dotations répondent à un principe comptable de prudence. Les collectivités vont devoir faire une appréciation raisonnable des faits à une date donnée afin d'éviter le risque de transfert sur l'avenir d'incertitudes. Il y a trois catégories essentielles de provisions :

1 - Les provisions pour les garanties d'emprunts.
2 - La provision spéciale pour différé de remboursement de la dette.
3 - La provision pour litige et contentieux.

Dotations pour amortissements.

- Les biens immobiliers : les immeubles de revenu c'est-à-dire générateur de revenu.
- Les immobilisations incorporelles : logiciel, frais de recherche, etc.
Ces biens sont renouvelables : dont la dépréciation est irréversible, ce sont des biens de consommation immédiate, rapide de moins d'un an.

Méthode d'amortissement (M.14) : marge de manœuvre du conseil municipal : 3 modes d'amortissement :
- Un mode linéaire : par exemple, la piscine sur 30 ans.
- Un mode dégressif.
- Un mode réel : intérêt pour du matériel informatique.

La liberté est laissée, par exemple, le choix du mode linéaire. Le choix de la collectivité du mode d'amortissement pour toute la durée du bien considéré et ce choix est bloqué investissement par investissement.
Sur le plan budgétaire et comptable : reprise dans la recette de la dotation en fonctionnement en recette de la section d'investissement.
Sur le plan pratique, cela génère une obligation pesant sur les collectivité locales : gestion prudentiel.

Cette deuxième condition du principe d'équilibre permet les budgets excédentaires, mais interdit catégoriquement les budgets déficitaires.

C - Remboursement des emprunts.

Il faut que le remboursement en capital des annuités d'emprunt à échoir au cours de l'exercice soit couvert par des recettes propres, ce qui exclut qu'il soit financé par un nouvel emprunt.
Il y a une logique d'équilibre globale qui est imposé par les textes : le remboursement en capital des annuités d'emprunt (de dépenses, d'investissement) doit être intégralement financé par des ressources propres de la collectivité, c'est-à-dire que les recettes de la section d'investissement hors emprunts nouveaux doivent suffire pour couvrir le remboursement de la dette. Cela interdit la pratique de cavalier budgétaire : emprunter pour rembourser. Il y aucune obligation pour la collectivité non pas de rembourser des emprunts avec de nouveaux emprunts, mais de comparer celui du remboursement par l'emprunt.

Règle : Obligation d'autofinancement plutôt qu'une limitation du recours à l'emprunt.

Avis de la CRC.

CRC d'Aquitaine, 21 novembre 1991 : opération de refinancement de la dette. Le budget communal avait été communiqué par le préfet à la Chambre en raison d'un déficit apparent (il y avait plus de dépenses que de recettes) de la section d'investissement.
La Chambre conclu qu'il n'y a pas de déficit apparent, mais il y a un problème relatif à l'équilibre en ce qui concerne les emprunts (c'est la troisième condition de l'équilibre budgétaire).
Il faut évaluer le montant global de la dette à rembourser pour savoir s'il y a … : mis en comparaison. Or il y a une opération de consolidation d'emprunt. La collectivité décidait de rembourser un prêt-relai de 100.000 francs qui avait été souscrit auprès de la Caisse d'épargne, remboursable en une seule fois sur un an et pour consolider ce prêt auprès du Crédit agricole d'un montant de 150.000 francs (plus long sur 12 ans).

La C.R.C. pouvait adopter deux attitudes possibles :
- Elle peut décider de poser une frontière hermétique entre les dépenses, c'est-à-dire le paiement de la dette, et les recettes en excluant le nouvel emprunt : calcul de la recette propre. C'est l'optique du commissaire du gouvernement : les recettes propres sont insuffisants, le budget est donc illégal.
- Elle préfère constituer un bloc isolé du reste : elle dissocie cette opération du reste des opérations budgétaire. Cette analyse conduit à procéder à une opération de contraction et il ressort de cette analyse qu'il y a un montant de ressource propre pour procéder au remboursement de la dette : l'équilibre budgétaire est ainsi réalisé.
L'avantage, c'est que cette interprétation de l'article 8 de la loi du 2 mars 1982 respecte les engagements contractuels dont peut bénéficier la collectivité par rapport à la rigueur budgétaire : elle reconnaît l'opération de consolidation.

Conclusion :

Cet avis témoigne, d'une part, d'un décalage évident entre la définition de l'équilibre budgétaire et la pratique contractuelle des emprunts, et d'autre part, un arbitrage favorable à la réalité contractuelle (Idem pour la C.R.C. de la région P.A.C.A.).

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