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- Titre préliminaire
-
Les acquis juridiques
de l'autonomie financière
La décentralisation administrative est le résultat
d'un long processus :
- Dans l'histoire des finances locales, 1982 apparaît comme une
révolution. La réforme législative de 1982 peut
être considérée à la fois comme l'aboutissement
d'un processus remontant à 1789 ou comme le point de départ
d'un nouveau processus.
- Le contrôle du Conseil constitutionnel sur les dispositions
législatives réformant le financement des collectivités
locales & encadrement constitutionnel de la compétence législative.
Chapitre I - Une autonomie acquise progressivement : les finances
locales de 1789 à 1982.
Cette étude met en évidence la liaison constante entre
les caractéristiques des finances locales et la place accordée
aux collectivités locales dans le système administratif
français.
L'augmentation des domaines de compétences des communes et des
départements a eu pour conséquences l'explosion des budgets
locaux.
Tout au long du XIXe siècle, s'est mis en place le rôle
des collectivités locales en matière de politique publique,
sans que les moyens financiers de ces politiques leur soient accordées.
Initialement uniquement considérées comme un lieu de dépense
locale. L'augmentation de ces dépenses en a fait des lieux de
gestion financière. L'autonomie financière dont ont pu
disposer les collectivités locales a toujours été
le résultat d'une décision étatique qui en prévoyait
l'étendue (limites).
Bibliographie :
- H. Isaia et J. Spindler " L'histoire du droit des finances
publiques ", Vol. III, " Les grands thèmes des finances
locales ", Economica, Coll. Finances locales, 1988.
- R. Hertzog, " L'éternelle réforme des finances
locales ".
- J. -P. de France, " L'histoire des finances locales en France
"..
- Et quelques rappels : R.A. 4 juin 1996, p. 21.(Revue Administrative)
Section 1 - L'encadrement budgétaire des finances locales.
§ 1 - Le cadre budgétaire local.
1 - Les prémisses de la reconnaissance budgétaire locale.
A - Le législateur révolutionnaire ou l'inutilité
du document budgétaire.
L'établissement de budgets locaux est à cette époque
inutile et n'a que le rôle d'un document budgétaire :
- Un budget local est une source d'autonomie pour la collectivité
décentralisée : permettre d'avoir une connaissance anticipée
de ses recettes et dépenses et donc d'établir une politique
budgétaire prévisionnelle. Or à cette époque,
le contexte juridique récuse toute autonomie aux collectivités
locales. (loi des 14-22 décembre 1789).
- Un budget local est pour le pouvoir central un outil de contrôle
de la collectivité locale avec l'instauration d'un système
de hiérarchisation des contrôle (instruction relative à
la loi du 14 décembre 1789). Le principe constitutionnel sur
la distribution des pouvoirs administratifs est que l'assemblée
? du roi aux administrations des départements, de celles-ci aux
autorités administratives de district et de ces derniers aux
municipalités à qui certaines fonctions générales
relatives à l'administration générales pourront
être déléguées.
Le contrôle tutellaire direct est suffisant :
- Les départements sont dénuées de toutes fonctions
propres : toute action à cet échelon est le résultat
d'une décision de l'échelon central.
- Les communes ont quelques compétences propres : Le contrôle
complémentaire aurait pu être justifié mais l'exercice
de ces pouvoirs sont en réalité soumis à une autorisation
préalable des départements.
Les dysfonctionnements du système administratif ont conduit le
Directoire a conjuguer le mécanisme.
B - Le Directoire et la relance budgétaire : la loi du 15
frimaire an VI (1797).
Cette loi classe les dépenses de la République
en 4 catégories :
- Celles de l'Etat.
- Celles des départements.
- Celles des municipalités de canton.
- Celles des communes.
Elle instaure le principe selon lequel le budget local peut être
un acte tant de prévision que de contrôle de l'activité
financière locale.
Il n'y a pas de budget autonome, mais il y a l'esquisse d'une démarche
budgétaire : départements et cantons doivent faire connaître
à l'assemblée leurs projets de dépenses et recettes
pour l'année à venir (idée de responsabilisation).
Ces projets font l'objet d'un examen par l'assemblée qui peut
les approuver ou rejeter.
Le mécanisme conforté et précisé par la
loi du 11 frimaire an VII (communes) indique la liste de leurs dépenses
et leurs recettes.
C- Le Consulat et l'émergence d'un budget communal autonome.
Il y a deux approches :
- Au le plan administratif : L'évolution est plutôt restrictive
(CF. loi du 28 pluviose an VIII, c'est-à-dire en février
1800). L'essentiel des pouvoirs d'administration générale
est attribués à des agents nommés par l'administration
centrale : au maire. La loi relègue les actes des administrations
locales mise en place en 1789 au simple rang de conseil avec quelques
compétences fiscales.
- Au plan financier : Il y a un désengagement progressif du pouvoir
central de la fiscalité locale qui va laisser à la charge
des communes le soin de trouver leurs propres ressources. Il y a là
une amorce d'autonomie fiscale, cependant, la contrepartie, c'est l'obligation
d'encadrement budgétaire des recettes et des dépenses.
L'arrêté du 4 termidor an X (23 juillet 1802) prévoyait
que le budget devait être élaboré par le maire,
accepté par le conseil municipal et approuvé par le sous-préfet
: pouvoir décisionnel & carcan.
L'organisation matérielle du budget restait relativement compliquée.
C'est à partir de la monarchie de Juillet, puis au XIXe siècle,
que les améliorations apparaîtront.
L'ordonnance de 1835 sépare la précision des recettes
et des dépenses pour l'année, suivant les reports et les
dépenses à réaliser. Déjà on adopte
une démarche budgétaire qui consiste à avoir une
continuité budgétaire.
La loi du 18 juillet 1937 adopte une distinction entre dépenses
obligatoires et facultatives. L'objectif est d'imposer aux communes
des financements de plusieurs domaines : police, instruction, hygiène,
assistance, … d'où un rapprochement avec la loi Guizot de
1833 qui oblige les communes à entretenir une école publique
et élémentaire et à fournir un logement à
l'instituteur.
La loi communale du 5 mai 1884 reprend toutes ces dispositions et les
réaménage dans un cadre général prévoyant
un budget primitif et un budget supplémentaire.
Cette évolution va dans le sens de la clarification et de la
souplesse qui ont concouru à deux effets :
- facilité de la gestion financière communale.
- facilité du contrôle effectué par les autorités
préfectorales.
D - L'affranchissement du département.
1789-1795 : idée d'unité nationale et naissance d'un
budget départemental via plusieurs étapes législatives.
1ère étape : Loi du 28 pluviose an VIII : Cadre
budgétaire prévoyant des dépenses fixes ou variables
d'intérêt général établies par le
préfet. Le rôle du conseil général est réduit
à un contrôle des comptes du préfet.
2ème étape : Loi du 2 ventose an XII : Création
des dépenses facultatives, a côté des dépenses
fixes et variables. L'objectif est l'entretien des bâtiments ,
des canaux, des chemins, ….
Il y a une reconnaissance explicite d'un domaine de compétence
départementale. Le Conseil général obtient la possibilité
de donner une autorisation budgétaire mais il demeure un plafonnement
des ressources fiscales affectables aux dépenses facultatives
; c'est la limite la plus importante car il y a une ingérence
du préfet dans la gestion des dépenses
Les dépenses facultatives trouvèrent une véritable
raison d'être avec l'attribution d'un patrimoine propre aux dépenses
par deux lois de 1811, l'une concernant les édifices consacrés
aux services administratifs et judiciaires du département, l'autre
concernant les anciennes routes nationales.
3ème étape : Loi du 10 mai 1838 : Cette
loi n'est pas directement relative aux finances locales mais aux aliénés
; elle assignait aux département la prise en charge des asiles
d'aliénés.
C'est ce qui va reconnaître la personnalité morale du département
(au plan administratif). Sur le plan budgétaire, c'est une loi
qui fait apparaître un souci d'organisation budgétaire
(en fait abouti à une complexification).
4ème étape : Loi du 18 juillet 1866 : Elle
permet un clarification et prévoit un budget ordinaire et un
budget extraordinaire (qui doit inclure une fiscalité spécifique
et le produit de l'emprunt). Source de libéralisation et de localisation
des dépenses départementales. Mais les conseils généraux
ne disposaient pas vraiment des budgets nécessaires pour la mise
en œuvre d'une liberté financière.
5ème étape : Loi du 10 août 1871 : Elle
rend effectif le pouvoir des conseillers généraux.
Par exemple, le projet de budget doit leur être communiqué
8 jours avant la session budgétaire ; ou la création d'une
commission départementale chargée d'une mission de surveillance
et de préparation du budget.
C'est l'apparition d'une certaine autonomie par rapport au préfet
: contrôle a posteriori.
E- le commencement de l'affranchissement : la séparation du
budget du département de celui de l'Etat.
Dès 1789, il y a le principe selon lequel l'apparition d'un
budget départemental ne pourrait plus se faire que dans le cadre
du budget étatique. C'est le système qui va prévalait
jusqu'en 1892. Il occupe cependant une ligne spéciale.
Avantage pour le pouvoir central :
- Transparence des comptes des départements.
- Nécessité d'une autorisation budgétaire du Parlement
pour engager ses recettes et dépenses.
Il y a une rupture avec la loi du 18 juillet 1892.
- Raisons techniques et budgétaires : volonté de clarifier
le budget de l'Etat par l'éparpillement de l'information.
- Raisons politiques : apparition à la fin du XIXe siècle
d'un fort courant politique propice à la décentralisation
financière et administrative, selon Maurice Rouvier, ministre
des Finances et président du Conseil général des
Alpes-Maritimes.
Discours antérieur à ces revendications :
- Leroy-Beaulieu en 1888 : " On peut dire que rien n'a surpassé
jusqu'ici la prodigalité et l'imprévoyance des grands
gouvernements de l'Europe si ce n'est l'imprévoyance et la prodigalité
des administrations municipales des grandes villes " : il y a une
incompétence notoire des élus locaux.
- M. Rouvier : " Sans doute l'Etat ne saurait se désintéresser
de la gestion financière des départements et des communes,
mais il doit prendre garde aussi de ne pas détruire par une action
trop absorbante l'initiative, l'esprit de progrès des collectivités
locales placées sous sa tutelle ".
Il y a un regain de confiance à l'égard du pouvoir local
par la loi du 18 juillet 1892. Apports :
- L'ordonnateur des finances départementales n'est plus le ministre
mais le préfet.
- Le produit des " centimes additionnels " départementaux
est mis à la disposition des départements par douzième.
- Le budget départemental ne figure plus dans le budget de l'Etat
mais constitue un document autonome détenu par les départements
eux-mêmes.
§ 2 - Le contrôle des actes budgétaires locaux.
La nécessité d'un contrôle n'intervient que lorsqu'existe
une véritable autonomie budgétaire locale. Dans le cas
où les décisions budgétaires sont directement prises
par l'administration centrale ou par l'un de ses agents, l'intérêt
du contrôle est amoindri. Le renforcement des contrôles
avec l'accentuation de la centralisation.
On ne devrait parler d'augmentation de la liberté financière
locale que lorsque la décentralisation des pouvoirs n'est pas
doublée d'une augmentation des contrôles.
Trois techniques de contrôle principalement appliqué
depuis 1789 :
- Contrôle de la personnalité des acteurs locaux.
- Nécessité d'un accord préalable aux décisions
financières.
- Contrôle a posteriori par un agent spécialisé
ou une juridiction.
Section - I - L'évolution du contrôle sur les financements
communales.
Equilibre : autonomie / renforcement des contrôles.
A - Contrôle préalable : contrôle institutionnel
ou contrôle administratifs.
1 - Un contrôle très strict jusqu'en 1884 : Marquée
par la superposition des contrôle, la législation de 1789
ne prévoit que l'application générale du principe
de subordination des collectivités les unes par rapport aux autres
: les communes sont contrôlées par les districts et les
départements.
Renforcement du contrôle sous l'Empire : les représentants
locaux ne sont plus élus mais nommés par l'Empereur; le
budget ne devient exécutoire qu'après approbation de l'autorité
hiérarchiques. La nécessité d'approbation préalable
restera une exigence constance. Ce qui changera c'est la personne détentrice
de l'autorité de tutelle : phénomène de déconcentration
d'abord le chef de l'Etat, puis le ministre, enfin le préfet.
A partir de 1861, le préfet sera toujours l'autorité de
tutelle communale. Parallèlement, le pouvoir de nomination de
l'exécutif local ne sera définitivement abandonné
qu'en 1882.
2 - La diminution du contrôle à partir de 1884 : La loi
du 5 mai 1884 pose le principe de la compétence générale
des communes et restreint la nécessité d'une autorisation
préalable des décisions communales, mais le vote du budget
et le recours à l'emprunt restent soumis à cette exigence.
L'ordonnance du 5 janvier 1959 supprime la nécessité d'approbation
préalable du budget pour les commune de moins de 9.000 habitants,
le vote du conseil municipal suffit pour être exécutoire.
La loi du 31 décembre 1970 généralise le système
d'approbation tacite. Seule demeure l'obligation de transmission à
l'autorité préfectorale. La procédure d'approbation
ne devient qu'une exception qui concerne les hypothèse problématique,
par exemple, le vote du budget en déséquilibre.
B - Le contrôle a posteriori : le contrôle comptable.
- Le comptable public contrôle l'exécution du budget.
Lorsqu'il décèle une irrégularité, il doit
refuser d'exécuter l'ordre de transmission : contrôle de
régularité.
- La Cour des Comptes (1807) contrôle le comptable : contrôle
juridictionnel.
Sur l'ensemble des contrôles communaux, au fur et à mesure
que les finances communales augmentent en volume, l'efficacité
de ces contrôles baissent en pratique.
Le contrôle de tutelle devenait inadapté et le contrôle
comptable se heurtait au problème de l'interférence de
plusieurs administrations centrales en la matière.
La baisse de ces contrôle est contrebalancé par le contrôle
juridictionnel du juge administration. C'est avantageux pour les communes,
a posteriori, ce n'est pas systématique.
Section - III - L'évolution du contrôle sur les finances
départementales.
Schéma simplifié selon la présence quasi permanente
d'un représentant du pouvoir central
A - L'absence totale de marge de manœuvre jusqu'en 1838.
Jusqu'en l'an VIII, le contrôle est caractérisé
par la concentration.
La Constitution de l'an VIII met en place un système de surveillance
davantage déconcentré avec la nomination des préfets
dans chaque département. Le Conseil général, nommé
sur une liste de notables élus, doit répartir les contributions
directes entre les administrations locales et ne peut exprimer auprès
du ministère de l'Intérieur son opinion sur l'Etat et
les besoins du département.
La loi de Finance du 2 ventôse an XIII autorise les conseils généraux
à voter les impôts facultatifs.
B - L'apparition d'une autonomie relative à partir de 1838.
Jusqu'en 1926, il y aura uniquement une extension du domaine de compétence
attribué au Conseil général. On ne pourra véritablement
considérer le Conseil général maître de son
budget qu'avec le décret-loi du 26 novembre 1926 qui va dispenser
le budget d'approbation préalable.
L'ordonnance du 5 janvier 1959 confirme ce dispositif en édictant
que le budget est exécutoire dès son vote par le Conseil
général.
Section II - Les capacités financières de l'Etat.
§ 1 - Les subventions de l'Etat.
Définition : Ce sont des contributions financières de
la part d'une personne publique à une dépense publique
ne lui incombant pas à titre principal.
Ce mécanisme de subvention est intéressant à
partir du moment où la collectivité locales ont des compétences
propres : avant, il s'agissait de compétences étatiques
donnant lieu à des dépenses étatique à l'échelon
local, le transfert financier de l'Etat à la collectivité
décentralisée ne suscitait aucune ambiguïté.
Il n'y a pas de véritable autonomie.
A partir du moment où des compétences locales (propres),
comment s'articule le financement ?
Pendant longtemps, les collectivités locales n'ont reçu
que des subventions spécifiques.
I - L'octroi exclusif de subventions spéciales.
A - L'évolution des concours financiers.
Toutes les subventions sont affectées à des dépenses
précises et impératives avec un domaine de prédilection
: les dépenses de fonctionnement (surtout depuis la deuxième
moitié du XIXe siècle : dépenses de voirie, établissements
scolaires et les autres établissements administratifs).
Pour la collectivité territoriale bénéficiaire,
la subvention présentait l'avantage de lui permettre de réaliser
l'équipement souhaité (par l'augmentation de la capacité
financière). Cela lui permettait de pouvoir réaliser des
investissements de plus grande ampleur à long terme.
L'inconvénient, c'est que la subvention spécifique constituait
un moyen privilégié pour l'Etat de surveiller la gestion
financière des collectivités locales. Cette inconvénient
a été ressenti dès le début de la IIIe République
comme un véritable instrument de contrôle étatique,
cependant, c'était une période où les élus
locaux n'étaient pas encore trop sollicités par les citoyens.
Il n'y avait pas encore de pressions de la société civile.
Lors de la première guerre mondiale, la crise des finances locales
a eu pour conséquence de placer les collectivités locales
dans une situation de dépendance financière permanente
par rapport à l'Etat. Le montant des subventions augmente alors
considérablement, c'est une condition de survie des finances
locales.
A partir des années 30, les subventions deviennent pour l'Etat
une contribution à la politique économique du gouvernement
: C'est un instrument d'ingérence dans les compétences
locales.
En dépit des critiques, ce système de subventions spécifiques
va perdurer jusqu'aux lois de décentralisation de 1982.
B - Les principales critiques de ce mode de financement.
1- Ingérence de l'Etat dans la gestion locale.
2- Attribution discrétionnaire par le pouvoir central. Il lui
fut reprocher de privilégier le financement de certains investissements
non pas en fonction de critères de qualité ou d'utilité
mais davantage selon la couleur politique des élus. Les objectifs
électoraux étaient un comportement à part entière
du financement.
3- Complexité des montages financiers. La charge d'un investissement
par 2 ou 3 ou plus d'échelon administratif : Problème
de clarté budgétaire, il n'y a pas de vision d'ensemble
d'un investissement & Phénomène de déresponsabilisation
des différents partenaires.
Les inconvénients ont pu être relativisés (surtout
le n° 1), à partir du moment où le mécanisme
de subvention a été globalisé.
II - L'apparition tardive des aides globales.
La globalisation présente plusieurs avantages :
- Liberté dans l'affectation des ressources : aides attribuées
par catégorie de dépenses.
- Automaticité de l'octroi des subventions.
- Caractère évolutif (actualisation) des dotations de
ressources.
La loi de Finances du 3 janvier 1979 institue la dotation global de
fonctionnement.
Concernant la dépense d'investissement, le décret du
10 mars 1972 avait prévu une rationalisation et une simplification
du régime de subvention. Cependant, les mesures d'application
ne sont apparues qu'avec la décentralisation et les lois de 1982-83.
§ 2 La fiscalité locale.
Son évolution est totalement liée à celle de
la place des investissements à l'échelon local.
La reconnaissance progressive de pouvoirs fiscaux aux collectivités
n'a jamais eu pour objet de rendre la collectivité locale fiscalement
autonome.
En 1791, les collectivités locales avaient pour fonction de répartir
la fiscalité de l'Etat à l'échelon local. Leur
mission ne pouvait pas être dissociée de celle d'une administration
fiscale étatique décentralisée.
C'est l'augmentation des besoins financiers des collectivités
locales (conséquence de l'augmentation des dépenses mises
à leur charge) qui a nécessité l'élaboration
d'une fiscalité locale spécifique.
Dès le départ, on peut distinguer :
I - Les impôts locaux adossés aux impôts d'Etat.
II - Les impôts locaux indépendants.
I - L'impôt local lié à l'impôt d'Etat
: les centimes additionnels.
A - Le système (financement) élaboré au début
du XIXe siècle.
L'Etat percevait 4 contributions directes :
- La contribution foncière,
- La contribution des portes et fenêtres,
- La contribution personnelle mobilière,
- La contribution des patentes.
Les quatre vieilles : Ainsi dénommées parce qu'elles remontent,
en fait, à la Révolution française, les quatre
taxes directes locales ont fait l'objet d'une modernisation dans les
années soixante-dix. Perçues par voie de rôle -les
anciennes " feuilles jaunes" désormais devenues multicolores-,
ce sont les plus connues des contribuables : deux taxes foncières
(sur les propriétés bâties -FB - et non bâties
-FNB ), la taxe d'habitation -TH - et la taxe professionnelle -TP. Avec
la taxe d'enlèvement des ordures ménagères -TEM
-, elles fournissent 75 % de la fiscalité locale. Leur charge
sans cesse accrue mais aussi l'ancienneté de leur base de calcul,
génératrice de multiples injustices et inégalités,
expliquent les réactions négatives qu'elle suscitent.
Une part de ces contributions bénéficiait à l'Etat
et une partie était versée au profit des collectivités
locales : les centimes additionnels.
C'est une logique de superposition.
Deux éléments :
- Les centimes facultatifs sont versés aux départements
et aux communes. Leurs plafonnements sont déterminées
en fonction d'un taux de prélèvement fixé par l'Etat
et affectés aux dépenses ordinaires (instruction, voies
de communications, prisons, cadavres, …).
- En cas d'insuffisance des centimes facultatifs, les assemblées
locales peuvent être autorisées à voter des centimes
extraordinaires : loi du 15 mai 1978 et loi du 31 juillet 1821.
Ces centimes, source d'autonomie, ont fait l'objet d'un contrôle
renforcé au départ, puis il fût allégé
au fur et à mesures que les législations prévoyaient
des dépenses spécifiques devant être financé
par des centimes extraordinaires. Par exemple, la loi du 18 juin 1833
concernant l'instruction primaire financée par la commune.
Ce système fiscal était extrêmement complexe du
fait du cumul des centimes facultatif et des centimes extraordinaires.
Ce système engendra peu d'autonomie car cette fiscalité
subissait un double contrôle sur le taux et sur son affectation.
Grande expansion de cette fiscalité au cours du XIXe siècle.
Conséquence : la part des centimes additionnels initialement
prévue comme une exception, est progressivement devenue plus
importante.
B - Les modifications de 1917.
La loi du 31 juillet 1917 supprime les contributions des portes et
fenêtres, la contribution personnelle mobilière et celle
des patentes. Il était cependant prévu que les centimes
communaux et départementaux puissent continuer à être
perçus selon le calcul des "principaux fictifs " :
ce qui auraient du être les centimes bénéficiant
à l'Etat si leur perception avait perduré. Cette logique
fut suivie en 1940 pour les contribution foncière.
A partir de 1948, ces contributions (les quatre vieilles contributions)
deviennent réellement des impôts locaux ne dépendant
plus de la fiscalité de l'Etat. Ce financement correspond à
un régime du XIXe siècle. Le problème latent étant
celui de l'évaluation de l'assiette fiscale.
II - Les impôts locaux Indépendants des impôts
de l'Etat.
A - L'octroi.
Perçue à Lyon en 1295 pour la première fois,
il fût maintenu par un décret de l'assemblée constituante
du 28 janvier 1790, ce décret supprime cependant les privilèges
et les exceptions.
Le décret du 19 février 1791 le fit disparaître,
mais la loi du 9 germinal an V (mars 1797) le réintègre
dans la législation fiscale.
Cet impôt était perçue sur les produits de consommation
à l'entrée des villes, cependant, il comporte plusieurs
inconvénients :
- disproportionné pour la population locale pauvre,
- déterminé par l'autorité locale, qui pouvait
s'en servir comme une mesure de protection des produits locaux, ne taxant
ainsi que les produits importés.
Le législateur a établi une liste de produits devant être
exclus de l'octroi et ceux qui devaient obligatoirement y être
soumis.
Le contrôle des décisions locales était toujours
laissé de façon à ce que l'assemblée locale
ait une marge de manœuvre et que l'Etat ait une marge de contrôle
importante.
Grand rendement de l'octroi :
- 1930 : 67 milliards de francs,
- 1938 : 1.200 milliards de francs.
Mais fléchissement du commerce pendant la deuxième guerre
mondiale impliqua une baisse de la matière imposable d'où
une disparition de l'octroi dans certaines communes. La disparition
définitive sera par le décret du 9 décembre 1948.
B - La taxe locale sur le chiffre d'affaire (T.L.C.A.).
Cette taxe fût créer en décembre 1941, frappant
la vente au détail et la prestation de service, elle présentait
l'avantage de la modernité et connu un vif succès du fait
de sa rentabilité. En 1953, elle rapporta 1,76 milliards de nouveaux
francs, alors que les centimes communaux et départementaux rapportaient
1,44 milliards (plus de 5 milliards de francs en 1944).
Abandon en 1968 : elle était incompatible avec la T.V.A. qui
est généralisée en 1966 pour la même matière
imposable. Cet abandon est une perte d'un des impôts les plus
rentables que les collectivités locales aient connu.
III - Remarque générale sur la fiscalité locale.
1) Depuis la disparition de la T.L.C.A., la fiscalité locale
a perdu tout accès aux deux grandes matières imposables
que sont la dépense et le revenu.
2) Evolution marquée par le fait que lorsqu'un impôt semble
remporter un vif succès, le législateur le transfère
en impôt d'Etat, c'est le cas de la T.L.C.A. vers la T.V.A. En
sens inverse, lorsque la fiscalisation d'Etat semble archaïque,
elle est reléguée à l'échelon local.
3) Double dépendance entre la fiscalité locale et la fiscalité
d'Etat :
- A chaque fois qu'une réforme importante de la fiscalité
d'Etat est opérée, elle a des incidences déstructurantes
sur la fiscalité locale. Par exemple en 1917, pour l'impôt
sur le revenu, et en 1968, pour la T.V.A.
- Une collectivité locale ne dispose jamais d'une totale autonomie
fiscale puisqu'elle ne peut pas créer de nouvel impôt.
§ 3 - L'emprunt local.
C'est une ressource paradoxale :
- Le pouvoir central a tendance à freiner la propension locale
à l'emprunt, alors qu'…
- …Il encourage ponctuellement le recours à cette recette
dans la logique d'un mouvement qui tend à transférer vers
les collectivités locales le poids de certains investissements
locaux.
Þ début du XXe siècle :
- 1900-1910 : premiers emprunts,
- 1925-1940 : reprise sensible,
- a partir de 1950 : augmentation continue jusqu'en 1980 de la part
de l'emprunt dans les budget.
L'autonomie locale va se mesurer à travers les mécanismes
de contrôle.
L'emprunt est un paradoxale : le pouvoir central a tendance à
freiner la propension locale à emprunter alors que de l'autre
côté, il encourage ponctuellement le recours à cette
recette dans la logique d'un mouvement qui tend à transférer
sur la collectivité locale le poids de certains investissements
locaux.
Les collectivités locales ont emprunté pour la première
fois de façon significative en 1910, puis entre 1925-1940, et
enfin, à partir de 1950, on a vu s'accroître de façon
continue jusqu'en 1980, la part de l'emprunt dans les budgets locaux.
I - Vers un assouplissement de la tutelle administrative.
Il y a eu 3 phases :
A - 1789 à 1860 : Nécessité d'une autorisation
législative.
Très centraliser et rigoureux en apparence, ce processus n'était
pas adapté. Le législateur continue de délivrer
beaucoup d'autorisations mais réalise un contrôle réduit,
peu effectif et approfondi de chacun d'entre elles.
B - 1860 à 1959 : Développement du contrôle administratif.
Deux lois :
- loi du 24 juillet 1867, pour les communes.
- Loi du 18 juillet 1866, pour les départements.
Ces lois ont en commun de prévoir que l'autorisation législative
n'est plus la règle mais une exception motivée par le
caractère onéreux de l'emprunt. Cette procédure
disparaît définitivement en 1898 pour les départements
et en 1902 pour les communes.
Le pouvoir de décision des collectivités en matière
d'emprunt est reconnu et uniformisé autour de deux conditions
:
- Le délai de remboursement doit être inférieur
à 30 ans.
- Un gage doit être constitué par des ressources non exceptionnelles.
Parallèlement, l'administration met en place une tutelle administrative
exercée à différents échelons :
- Soit, par l'administration centrale, sous forme de décret en
Conseil d'Etat ou d'arrêté ministériel, lorsque
le délai de remboursement est supérieur à 30 ans.
- Soit, par l'administration déconcentré, par le préfet
faisant alors valoir son pouvoir d'approbation : c'est l'hypothèse
normale. l'emprunt.
Cette période fût principalement caractériser par
l'importance de l'administration centrale car en pratique les emprunts
sont supérieur à 30 ans.
C - 1959 à 1982 : L'allégement de la tutelle administrative.
Progressivement, le contrôle repose moins sur les modalités
de l'emprunt (durée, financement) que sur le cocontractant. On
assiste à un renforcement du contrôle du ministre des Finances
sur les établissements prêteurs.
L'Ordonnance du 5 janvier 1959 prévoit que lorsque les départements
et les communes de plus de 9.000 habitants empruntent auprès
des grands établissements publics et semi-public de crédit
(Caisse des dépôts et de consignations), ils sont dispensés
d'autorisation préalable.
Pour les autres collectivités locales ou pour les collectivités
empruntant auprès des établissements privés, l'approbation
reste obligatoire.
Le contrôle en amont des établissements de crédit
permettent une maîtrise globale de la politique locale d'emprunt
qui est beaucoup plus efficace qu'un contrôle ponctuel auprès
des collectivités emprunteuses.
II - Une prépondérance constante de la tutelle financière.
Le contrôle s'exprime de différentes façon.
A - Le contrôle institutionnel des prêteurs.
La forme juridique la plus répandue des établissements
prêteurs est celle d'établissement public : lien étroit
avec les pouvoirs publics. C'est le cas de la C.D.C.
Les statuts juridiques reposent sur 3 éléments caractéristiques
:
1) La création unilatérale par les pouvoirs publics.
2) La nomination des organismes de direction par le pouvoir exécutif.
3) Le mécanisme de tutelle liée à la décentralisation
(délocalisation) des services.
Quelque soit le statut juridique, privé ou public, ces établissements
de crédit sont soumis à des contraintes supplémentaires
:
- Politique des taux d'intérêt qui est le fondement étatique
et qui s'impose aux établissements de crédits : la liberté
de choix des établissements prêteurs ne consiste que d'une
réduction à la baisse, le plafond étant fixé
par l'Etat.
- Certaines activités peuvent être soumises à autorisation,
voire à des obligations lorsqu'elles sont tenus de réserver
une part de leurs fonds au finances des collectivités locales.
Ces obligations de contingentement à destination de certains
types d'investissements. Par exemple, en faveur du logement social.
B - Le lien prêteur- subvention.
En 1959 (date d'origine du dispositif), la Caisse des dépôts
et consignations (C.D.C.) décide de ne financer exclusivement
que les projets subventionnés par l'Etat et elle limite le montant
des prêts à la somme nécessaire pour couvrir la
participation de la collectivité dans la dépense ayant
servie de base de calcul à la subvention.
L'Etat peut, par ce biais, canaliser la politique économique
et financière des collectivités locales en favorisant
certains types d'investissements à la fois par la détermination
des opérations subventionnables et par le montant du taux de
subventions : le mécanisme est incitatif.
Le lien est supprimé progressivement à partir de 1976
avec le développement parallèle de la méthode de
globalisation des prêts : cette politique de globalisation des
prêts fonctionnait dans un dispositif de concertation locale (réunion)
entre les agents de l'Etat (préfecture, T.P.G.), les établissements
prêteurs et les représentants des collectivités
locales : ? représentatif organisé à l'échelon
local.
Conclusion sur l'emprunt.
Les modes de contrôle de l'administration centrale permirent à
l'Etat d'intégrer la politique d'emprunt locale dans la politique
économique nationale et de s'immiscer dans la politique d'investissement
local.
L'emprunt qui semble de prime abord la ressource locale la plus décentralisée,
le système le plus libéré de la tutelle étatique
du fait du contexte dans lequel il évolue. Cette ressource se
trouve être un moyen privilégié de contrôle,
de domination de l'administration centrale sur les collectivités
locales.
Conclusion :
Jusqu'à la réforme de la décentralisation
de 1982, sans ressources locales, elles ne peuvent prétendre
à une réelle autonomie. Il y a davantage une politique
nationale des finances locales qu'une réelle politique financière
décentralisée.
Il apparaît qu'une certaine adéquation a pu s'instaurer
depuis le début du siècle entre le montant des dépenses
locales et celui des ressources mises à leur disposition (celui
du secteur public), mais sans autonomie décisionnelle.
La législation introduite en 1982 et 1983 opère un bouleversement
considérable dans les finances locales, principalement par les
moyens de contrôle de l'Etat sur la gestion locale.
Cette réforme de 1982 a été l'occasion de voir
apparaître la jurisprudence du Conseil constitutionnel encadrant
la façon que le législateur peut déterminer et
influencer les modalités de l'autonomie financière locale.
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