1 - L'impact économique des collectivités locales.
2 - L'autonomie financière des collectivités locales (Cf. la décentralisation).

1 - Impact économique des collectivités locales.

A - Les difficultés méthodologiques.

Ces difficultés sont liées à :

La diversité des sources d'information :
- Comptes des administrations publiques locales (A.P.U.L.) : Ce sont des analyses faites par la Comptabilité Nationale diffusées par la voie du Crédit local de France (C.L.F. : Notes de conjoncture) ;
- Compte administratif et budgets primitifs : Récapitule tous ce que les collectivités locales prévoient de faire, les opérations réalisées chaque année (qui sont fiables mais il y a un décalage dans le temps).Ces informations sont récoltées par la DGCL (ministère de l'Intérieur).

- Direction de la comptabilité publique (ministère de l'Economie et des Finances) : centralise les comptes de gestion qui sont tenues par le Comptable publique (le maire est l'ordonnateur). Les comptes de gestion interviennent tardivement, mais plus rapidement que les comptes administratifs qui sont une délibération politique.
- En matière fiscale, les statistiques : la conséquence, c'est l'explication par le fait de deux supports différents car ce n'est pas la même notion pour les collectivités locales.
Þ Eparpillement des sources, supports différents, il est fréquent que les chiffres diffèrent.

Les difficultés d'analyse :
- Communication trop tardive,
- Chiffres ne permettent pas de connaître directement la portée des regroupements institutionnels
- Chiffres ne permettent pas de prendre en compte les "satellites " des collectivités locales, S.E.M., logiques de subvention ou prise de subvention, tentative d'amélioration de l'information par la mécanique de la "consolidation ".

B - L'importance économique des budgets locaux.

1 - Approche générale.

Les collectivités locales interviennent dans la vie économique, en tant qu'employeur (Cf. Emplois-jeunes), en tant que consommateur (étude des dépenses de gestion : mécanismes de la T.V.A., infrastructures,…), en tant qu'investisseur (formation de capital au niveau national, rôle majeur dans le bâtiment BTP), en tant qu'emprunteur (avec des incidences sur les marchés financiers et vice et versa), en tant que préleveur (avec l'impôts : elles contribuent aux prélèvement obligatoires, à la pression fiscale).

2 - Détail sur la fiscalité.

a) Les dépenses :

- Comparaison avec le P.I.B. :
Les dépenses publiques locales représentent " 10 % du P.I.B. pour un montant avoisinant les 800 milliards de francs. Il y a eu une évolution avec la décentralisation : les dépenses ont sensiblement augmenté, à partir de 1970.
- 1970 = 7,5 % du P.I.B. ;
- 1970-1975 : + 1,3 % (il n'y a pas de rapprochement possible avec la décentralisation).
- 1978-1982,( 2e période d'augmentation) : + 0,8 %.
- 1990-1993,( 3e période d'augmentation) : + 1 %.
Au regard du dynamisme économique de la France, l'augmentation des dépenses publiques locales est liée à des facteurs extérieurs et non à la décentralisation.

- Comparaison avec les dépenses publiques :
1970- 1995 : + 24, 4 %, + 29, 7 %.
Quatre phases d'augmentation :
- 1970-1977 : ­
- 1977-1984 :¯
- 1984-1991 :­ (impact direct de la décentralisation)
- 1991-1998 :¯ (Augmentation corrélative du budget de l'Etat).
En 1995, les dépenses locales représentent 42 % des dépenses des administrations centrales. On peut constater une évolution distincte selon les collectivités locales, avec une participation plus importante pour les départements et les régions.

b) Les recettes :

Elles sont multipliées par trois sur la période 1970-1995.
1970 : 6,6 % du PIB.
1995 : 10 %.
Hausse très forte entre 1970 et 1985 : + 2,9 % dans ce créneau.
Stabilisation en 1991.
Augmentation entre 1991-1995 : + 1 %.

- Comparaison avec l'ensemble des recettes publiques :
On constate également une augmentation : de 22 % de l'ensemble en 1970 à 33 % en 1995. Manifestation de cette augmentation surtout entre 1987-1993.
Explication : C'est la période consécutive à 1982 â importance des transferts budgétaires sous deux formes :
- Subventions de l'Etat,
- Recettes fiscales ( taxes, cartes grises, vignettes automobiles, …).

Augmentation de la pression fiscale locale.

Avances sur les recettes fiscales au bénéfice des collectivités locales.
Les collectivités locales ne prélèvent pas elles-mêmes les impôts locaux. C'est l'Etat qui prélève et qui fait des avances.
Augmentation : + 6,6 % entre 1995-1996.
+ 5,6 entre 1994-1995.

Recettes fiscales de l'Etat (net).
Augmentation : + 4,4 % entre 1995 et 1996.
+ 3,8 % entre 1994 et 1995.
Il y a une augmentation de part et d'autre, mais la pression fiscales locale est plus forte.
Sur les 10 % actuels de recettes publiques locales par rapport au P.I.B., 4,4 % sont constitués par les prélèvements fiscaux ; alors qu'ils n'étaient que de 3 % en 1992 et 2,1 en 1990.

Cette augmentation de la pression fiscale continue :
- 1996 : + 7 % ( pour les quarte grandes taxes).
- 1997 : + 4,5 %.
- 1998 : + 4,7 %.
Le processus a été amené à se stabiliser (cf. sensibilisation des contribuables).
Sur ces recettes fiscales (448 milliards), 90 milliards viennent directement de l'Etat contribuable : mécanisme des dégrèvements et exonérations fiscales. Ex : politique des zones franches où l'exonération est assumée par l'Etat, il reverse à la collectivité locale la part correspondant à l'exonération effectuée.

3 - Les dotations de l'Etat

Les dotations accordées par l'Etat aux collectivités locales.
- 204 milliards en 1992.
- 232 milliards en 1995.
- En 1996, il a été décidé d'encadrer cette évolution dans le pacte de stabilisation financière : pour les années 1996 à 1998 inclus, il y aurait un taux global et maximal d'augmentation des principales dotations de l'Etat aux collectivités locales, en référence à l'indice des prix.
13 dotations concernées dont une section de variable. Ce pacte ne recouvre pas toutes les dotations de l'Etat. Les fonds de compensation pour la T.V.A. n'appartiennent pas à ce pacte.

Þ L'Etat contribuable et subventionnaire local sont deux exemples de la complexité financière de la fiscalité locale : Enjeux fondamentaux de ces relations financières.

4 - Dernier mode de recette : les emprunts.

Baisse constante depuis 1982 = 35 % des investissements locaux contre 55 % en 1982. Marché très intéressant pour les établissements de crédits (très fiable).
En baissant le recours à l'emprunt, les collectivités locales baissent la part des frais financiers dans leur budget : meilleure perspective & marge de manœuvre.
Les collectivités locales continuent à emprunter davantage, mais l'augmentation est moins importante que le montant de leurs remboursements : elles se désendettent (facteurs de convergences, tels ceux de Maastricht).
Trois facteurs contribuent au rétablissement et à l'amélioration de l'équilibre financier des collectivités locales :
- Diminution de la dette (récent),
- Augmentation de la pression fiscale,
- Baisse des investissements.

2 - Une approche fonctionnelle des dépenses locales.

Il existe ainsi diverses dépenses :

- D'investissement

- De fonctionnement.

Cf. classification budgétaire.

- De gestion (1)

- D'intervention (2)

Cf. classification comptable.

1 - Rémunération du personnel et les consommations intermédiaires (achats de matériel, entretien des bâtiments) : fonction courante.

Les différentes dépenses de fonctionnement : Celles-ci intègrent les frais financiers différentes de dépenses de gestion = 53,4 % (433 milliards de francs).
Evolution constante. Cf. Augmentation massive des charges de rémunération du personnel avec le développement de la fonction publique territoriale.
En 1998, il y a deux types de problèmes particuliers :
- progression de l'indice de rémunération de la fonction publique (+ 1 %).
- Création des emplois-jeunes (plus d'un milliard de plus) et alourdissement des mécanismes de retraites (gérées par les caisses nationales de retraites).
En 1995, + 3,8 % charges de cotisations des collectivités locales qui représente 1,5 % de la fiscalité locale.

2 - Les dépenses d'investissement : 313 milliards en 1995.

- Dépenses d'investissement relativement stable par rapport aux dépenses d'intervention publique. Le poids est assez élevé : 170 milliards en 1995 = 12,5 % de la formation brute de capital fixe (ceux sont des acquis pouvant être utilisé pendant au moins un an) : 81 % des investissements réalisés dans le secteur public.

Diminution constante de l'effort d'équipement :
- 5,5 % en 1995, dont -11 % pour les grosses communes, et -1,1 % pour les communes de moins de 10 000 habitants
- 10 % pour les régions ;
- 0,3 % pour les départements
Cette baisse est confirmée en 1996 et en 1997 avec une chute globale de 7 %.
En 1998, le cycle s'inverse un peu avec une légère reprise : + 2,2 %.

Domaine d'investissement les plus importants :
- Entretien du patrimoine existant,
- Transport en commun (160 milliards de francs en 2005),
- Politique d'environnement.
âEn matière d'environnement, il y a deux pôles :
- 125 milliards à dépenser pour l'assainissement et les eaux fluviales d'ici 2005 : effet direct des directives communautaires sur les eaux usées.
- Collecte des déchets ménagers : circulaire relative à la mise en place de plans départementaux de gestion des déchets ménagers. Equipements lourds : centres de tri et de compostages, destruction et disparition des décharges,…

- Dépenses de transfert :
Les charges de transfert correspondent à des dépenses d'intervention des collectivités locales dans leurs domaines traditionnels d'activité (aide sociale en particulier) ainsi qu'à des subventions de fonctionnement attribuées à des entités de droit privé ou public.
Elles sont par nature très diverses : la loi fixe un certain nombre de dépenses obligatoires mais n'interdit pas d'intervenir dans d'autres domaines. Les collectivités locales ont donc une certaine liberté pour décider de leurs dépenses de fonctionnement.
Les collectivités publiques transfèrent à un autre agent des moyens de dépenses : Ces dépenses recouvrent toutes les dépenses sociales qui sont essentiellement à la charge des conseils généraux.
En 1995 : 80 milliards qui représentent 1/10 de l'ensemble des dépenses locales. Progression très importante depuis le début des années 90, + 8 % par an.
Les dépenses d'insertion des bénéficiaires du R.M.I. et dans les communes pour les actions complémentaires facultatives : 10 milliards de francs.

1 - Protection de la capacité financière des collectivités locales à assumer les missions qui leur sont confiées sont un enjeu essentiel.
Sans marges de manœuvre, les collectivités locales suppriment les dépenses facultatives qui sont sans influence sur le dynamisme économique (investissements) et sur les contributions à la vie des acteurs privés (particuliers, associations, entreprises).
Il est fondamental que les collectivités locales disposent de moyens financiers en nombre suffisant pour mener à bien leurs missions. Ceci est un enjeu de la décentralisation : l'autonomie administrative ne peut s'exercer que si les moyens financiers suivent.

2 - Des logiques différentes se dégagent :
- Préoccupations de développement local dans les relations avec les différents acteurs locaux : confrontation sphère publique / privée.
- Préoccupations de décentralisation : focalisation sur les relations entre les collectivités locales.

Problématique des finances locales : l'autonomie financière locale.

Pour qu'existent des finances locales, il faut qu'existent des collectivités locales dotées d'autonomie. D'une autonomie juridique tout d'abord et d'une autonomie financière ensuite. L'autonomie juridique est assurée par la personnalité morale qui est reconnue à ces collectivités. Elle fait d'elles des sujets de droit distincts de l'Etat, dotées d'affaires qui leur sont propres, gérées par des organes propres exprimant à cette occasion une volonté juridiquement autonome, à laquelle sont imputés les actes de la collectivité. Sur un plan financier, cette personnalité morale leur permet d'être dotée d'un budget propre, c'est-à-dire d'un budget distinct de celui de l'Etat dans lequel figurent leurs propres recettes. Si cette autonomie juridique n'existait pas, il n'y aurait pas de finances locales ; tout au plus rencontrerait-on au sein de l'Etat des finances localisées liées à la notion de déconcentration financière.

Mais si la reconnaissance de l'autonomie juridique est une condition nécessaire à l'existence de finances locales, elle n'est pas une condition suffisante. En effet, il faut en outre que les collectivités locales soient dotées d'une certaine autonomie financière sans laquelle l'autonomie juridique risquerait de n'être qu'une coquille vide. Seule cette autonomie financière peut rendre effective l'autonomie juridique. C'est cette idée qu'exprime le professeur Lalumière lorsqu'il écrit : " Pour être pleinement efficace, la décentralisation exige la reconnaissance d'une large autonomie financière aux collectivités territoriales. L'attribution de la personnalité juridique et des compétence qui en découlent devient une pure fiction si des moyens financiers ne sont pas mis à la libre disposition de ces collectivités " (P. Lalumière, " Les finances publiques ", A. Colin, 1976, p. 153).
De même, B. Neel précise : " Il est évident que l'autonomie financière est la condition sine qua non de la décentralisation administrative " (B. Neel, " La dotation globale de fonctionnement des collectivités locales ", AJDA 1988, p. 187). J.-P. Ferrand ajoute : " La fonction de l'autonomie financière est de compléter et de rendre effective l'autonomie administrative des collectivités locales décentralisées ".
L'autonomie administrative consentie aux collectivités locales par les lois de 1982 doit être effective. La collectivité ne peut pas exercer la liberté décisionnelle qui lui a été juridiquement reconnue si elle n'acquiert pas cette autonomie financière.

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A - La charte européenne de l'autonomie nationale

Etablit le 15 octobre 1985 par le Conseil de l'Europe, cette charte n'a aucune portée normative.

Art. 3 : Concept d'autonomie locale : " Par autonomie locale, on entends le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité, et au profit de leur population, une part importante des affaires publiques ". Distinction entre le droit et la capacité effective.

Art. 9 : Les ressources financières des collectivités locales.

Trois groupes d'éléments de définition de l'autonomie financière :

1 - Approche globale.

Alinéa 1er : Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisants dont elles peuvent disposer librement dans l'exercice de leurs compétences.
Alinéa 2 : Les ressources financières locales doivent être proportionnées aux compétences prévues par la constitution ou la loi.

2 - Approche qualitative.

Alinéa 4 : Les financières par lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités doivent être de nature suffisamment diversifiées et évolutives pour leur permettre de suivre autant que possible dans la pratique l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences.
Alinéa 3 : Une partie des ressources financières des collectivités locales doit provenir des redevances et impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux dans les limites de la loi.
Alinéa 7 : Les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées aux financements de projets spécifiques par l'octroi de subventions ne doit pas porter atteinte à la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence : politique de globalisation des subventions dans les années 70.
Mécanisme de subventions par globalisation = liberté : pas d'affectation des subventions et diversification des recettes.
Alinéa 8 : " Afin de financer leurs dépenses d'investissements, les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux ".

Financement des investissements par le recours à l'emprunt : emprunt obligataire directement sur le marché ou par l'intermédiaire d'établissements de crédit. On sort de la sphère des financements publiques implique une confrontation avec la logique libérale de la sphère privée, qui implique d'autres contraintes : contrôle financier (exigence de solvabilité), gestion des risques financiers.

3 - Mécanismes de redistribution financière entre les collectivités locales.

Alinéa 5 : " La protection des collectivités locales financièrement plus faibles appelle la mise en place de procédures de péréquation financières ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de finances ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne doivent pas réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur propre domaine de responsabilité ".
Alinéa 6 : " Les collectivités locales doivent être consultées d'une manière appropriées par les modalités d'attribution à celles-ci des ressources redistribuées ".
Réduire les disparités par des mesures de péréquations financières : réduire les modes de finances des collectivités locales les plus riches au bénéfices d'un . Exigence de la charte : veiller à ne pas porter atteinte à l'autonomie financière de la collectivité locale ponctionnée.

B - L'approche doctrinale.

3 séries de critères selon les finances locales :
- Les collectivités locales doivent bénéficier de ressources propres d'un montant suffisant pour faire face à leurs dépenses (approche quantitative).
- Les collectivités locales doivent pouvoir déterminer librement leurs recettes et leurs dépenses (approche qualitative).
- Les collectivités locales ne doivent être soumis qu'à un contrôle a posteriori de leurs décisions financières.

Remarque :
Il n'y a aucune mention expresse à la démarche de péréquation financière ; or, c'est un élément essentiel de la définition de l'autonomie financière.
Débat entre l'égalité juridique et l'égalité matérielle entre des collectivités locales dans des situations différentes.

Autonomie juridique / matérielle…
Apparition dans cette définition d'éléments relatifs au contrôle qui font défaut dans la Charte européenne. Ces éléments sont traités ailleurs dans la charte, qui insistent sur le moment d'intervention mais sur la nature du contrôle : contrôle de légalité (¹ contrôle d'opportunité).

Le contrôle doit effectivement intervenir a posteriori puisque le contrôle a priori réduit toujours la marge de manœuvre de l'assemblée décisionnelle.
En matière financière, il importe parfois de prendre des décisions rapides.
La nature du contrôle est importante.
Autonomie financière Þ contrôle de légalité.
Les conditions nécessaires à l'autonomie financière locale : elle n'est acquise que lorsqu'il est reconnu aux collectivités locales le droit de décider librement, sans contrôle a priori, ni d'opportunité, des recettes et des dépenses nécessaires à l'exécution de leurs compétences et que ce droit peut être exécuter en toute indépendance.